Notícia

Dinâmicas Sul-Sur

Sobre o caráter pendular do Estado

Publicado em 12 fevereiro 2021

Por José Micaelson Lacerda Morais*

Instituições, interesses e ideologias

Nos séculos XVII e XVIII, como explica Albert Hirschman (2002), não existiam barreiras interdisciplinares, e filósofos e economistas políticos podiam vaguear livremente e especular sem inibições acerca das “prováveis consequências de uma expansão comercial pela paz” ou de um “crescimento industrial pela liberdade”. Foi nesta perspectiva que o referido autor discutiu “as paixões e os interesses”, como “argumentos políticos a favor do capitalismo antes do seu triunfo”. Para ele, um retorno aos pensamentos e especulações dos representantes intelectuais daqueles séculos poderia contribuir para diminuir a nossa própria pobreza intelectual induzida pela especialização do campo de estudo da ciência econômica.

As paixões eram consideradas destrutivas no século XVII: “orgulho, inveja e cobiça são as três centelhas que deixam os corações dos homens em chamas”[1]. Por esse motivo, surgiu a ideia de aproveitar as paixões dos homens para fazê-las trabalhar em direção ao bem-estar geral, incitando habilmente uma paixão para lutar contra outra, no que ficou conhecido como princípio da paixão compensatória[2]. Entretanto, quais paixões seriam designadas para ter a função de dominantes? Para responder a esta questão seria necessário juntar a ideia das paixões compensatórias com a doutrina do interesse (o termo “interesse” já nasceu com uma conotação positiva e curativa derivada de uma estreita associação com a ideia de uma maneira mais esclarecedora de conduzir os negócios humanos, privados e públicos).

A crença de que o interesse podia ser considerado um motivo dominante no comportamento humano causou uma considerável excitação intelectual no século XVII. Como esclarece Hirschman (2002), a ideia do interesse se tornou uma verdadeira novidade assumindo a dimensão de um paradigma (doutrina do interesse), passando a maior parte da ação humana subitamente a ser explicada pelo interesse próprio: “[…] as paixões eram impetuosas e perigosas, ao passo que buscar os seus interesses materiais era inocente ou, como se diria hoje em dia, inócuo”[3]. Uma propriedade mais geral do interesse está relacionada à previsibilidade e consequentemente à constância produzida nas relações humanas: “[…] há uma vantagem para os outros na sua busca do seu interesse, pois a sua conduta torna-se assim transparente e previsível quase como se ele fosse uma pessoa inteiramente virtuosa”[4].

“A previsibilidade na sua forma mais elementar é a constância, e é essa qualidade que talvez fosse o fundamento mais importante para que se acolhesse um mundo governado pelo interesse. O caráter errático e instável da maioria dos comportamentos passionais foi muitas vezes enfatizado e foi considerado um dos seus aspectos mais censuráveis e perigosos”[5].

O Renascimento proporcionou um novo olhar para o Estado, representado pelas preocupações de aprimorar a arte de governar. Dessa ótica, o Estado, desde o absolutismo, representa uma instituição central nos processos de transformação (desenvolvimento do capitalismo).

Houve, também, uma transição do conceito de interesse do governante para os interesses dos vários grupos entre os governados. Num primeiro momento, no seu contexto original, a doutrina do interesse produziu o conceito de equilíbrio de poder na arte de governar e, num momento seguinte, estendido para a sociedade como um todo, resultou numa visão das vantagens que teria a presença de uma variedade de interesses e de uma certa tensão entre eles para o interesse público. Na Inglaterra, por exemplo, este conceito posteriormente se transformou no “interesse nacional”. Dessa forma, a previsibilidade e a constância forneceram a ideia de que os interesses poderiam, pela eliminação do comportamento “passional” e pela concordância com as regras do jogo, derivar ganhos em todas as direções.

Na interpretação de Hirschman (2002), o conceito de interesse, o desenvolvimento do comércio e o estabelecimento do capitalismo, deveu-se muito a uma busca desesperada de uma maneira de evitar a ruína da sociedade, permanentemente ameaçada na época por causa das disposições precárias tanto de ordem interna quanto externa. Não se fazia ideia do que o capitalismo viria a representar. Nesse sentido, os argumentos políticos a favor do capitalismo, ou seja, a expectativa de grandes benefícios serviu em grande medida para facilitar certas decisões sociais em direção a consolidação daquela forma de organização social. A grande questão é que os efeitos pretendidos (os grandes benefícios) não foram realizados e a ideia de que os homens em busca de seus interesses seriam inofensivos foi abandonada quando a realidade do desenvolvimento capitalista se apresentou.

Da apreciação da doutrina do interesse e da relação entre os efeitos pretendidos e realizados ou não realizados das decisões sociais (bem como dos efeitos não pretendidos, mas realizados), surgiu um primeiro insight sobre esse tema: a suposição de que os interesses, sistematizados como ideologia, podem contribuir para que os efeitos pretendidos se aproximem dos efeitos realizados. Isso tanto em um sentido positivo, quando um grupo político assume o protagonismo de um projeto de desenvolvimento. Como também no sentido negativo, quando o Estado é assumido por grupos que tendem mais a polarização social, política e econômica, que a um projeto de desenvolvimento inclusivo.

O sentido positivo representa uma modalidade de desenvolvimento político: o desenvolvimento político transformador[6]. Para entendê-la, precisa-se recorrer ao entendimento dos processos decisórios, aos ideários econômicos, aos estilos de problem-solving e, aos vínculos entre mudança política e mudança econômica, todos relevantes para a formação das estratégias de desenvolvimento. Isto porque, as instituições políticas contam decisivamente como condicionantes do processo de formação das políticas econômicas e os planos econômicos tornam-se mais inteligíveis quando integrados à análise política, de acordo com Sola (1998). Por sua vez, os processos políticos supõem uma apreciação das ideologias subjacentes, que encerram os interesses vitais dos grupos sociais e estão sempre sendo postos em questão a cada rodada política.

Neste sentido, os interesses seccionais passam a ser entendidos como o veículo da mudança social e política. E somente quando se puder apontar o grupo ou os grupos que efetuaram a mudança é que se pode também explicar como essa mudança ocorreu. Como afirma Polanyi (2000, p. 186): “[…] o ‘desafio’ é para a sociedade como um todo; a ‘resposta’ chega através de grupos, secções e classes[…].” Portanto, neste trabalho trata-se de resgatar as dimensões políticas e ideológicas do crescimento; em termos do aprofundamento de determinadas de trajetórias ou de saídas de situação de lock-in.

Portanto, mudança institucional e política e seus desdobramentos representam as várias dimensões do desenvolvimento econômico. Uma economia política institucionalista deveria dirigir nossos esforços na direção de um projeto de desenvolvimento autônomo. Essa necessariamente precisa incorporar em seu campo analítico e de forma relacional o Estado, as políticas públicas, as firmas, o progresso técnico e as instituições. A ideia central aqui é que as instituições não devem ser vistas como algo em um plano superior às políticas públicas, como se as instituições condicionassem de forma total as políticas. Instituições e políticas públicas são complementares. Ou seja, trata-se de um problema de coordenação e complementaridade. Em outras palavras, tem a ver com o grau de institucionalização da sociedade, da organização da sociedade em grandes grupos, da promoção de ideologias, da complementar coordenação de decisões de investimentos e da constatação de que os governos podem aprender e as políticas evoluírem.

As ideologias e os interesses

“O poder pode ser socialmente maligno; mas é também socialmente imprescindível. É preciso julgá-lo, mas certamente não será possível aplicar um julgamento geral para todo o poder.” Galbraith

A importância das ideologias para a formação e permanência das instituições não deve ser minimizado, apesar de se constituir em um campo árduo mesmo para sociólogos. Há de se considerar que as ideologias podem intervir a favor ou contra uma maior instrumentalidade institucional.

“[…] Sua importância pode ser resumida no fato de a ideologia ser claramente uma pré-condição para a ação dos vários agentes sobre o mundo. Isto é, os vários agentes logicamente dependerão do modo como apreendem este mundo nas suas tentativas de ação sobre ele, tanto a partir da interpretação do que deve ser feito quanto na definição da forma pela qual se deve atuar para conseguir certos resultados pretendidos”. (STRACHMAN, 2000, p. 121)

De forma geral, existe uma importante inter-relação entre instituições e ideologias. As instituições e, particularmente, o Estado procuram criar previamente às suas ações, ideologias que as justifiquem. E mesmo após serem bem sucedidas em algum objetivo, geram novas ideologias que as legitimam. Portanto, “a transmissão do significado de uma instituição baseia-se no reconhecimento social dessa instituição como solução “permanente” de um problema “permanente” da coletividade dada”[7]. É essa característica que possibilita, por exemplo, a reeleição de determinado político, que por sua vez representa um partido político e o seu projeto de ação política. Em outras palavras, as ideologias desempenham um duplo papel: tanto de justificar (dimensão passiva) quanto de transformar (dimensão ativa) processos econômicos estabelecidos.

Ao longo do tempo, a estrutura de uma sociedade determina o seu funcionamento e os seus resultados, sendo caracterizada pelas instituições econômicas e políticas, tecnologia, população e ideologia subjacente. Com essa assertiva, North inicia o seu livro de 1984: Estructura y cambio en la historia económica. A sua principal preocupação está em teorizar sobre a estrutura das economias e dar conta da estabilidade e mudança nestas referidas estruturas. Isso porque, conforme a sua justificativa, os instrumentos analíticos utilizados pelos historiadores econômicos não foram capazes de explicar questões centrais das economias ao longo do tempo, como a estrutura institucional subjacente ao funcionamento de um sistema econômico e as suas respectivas transformações que levam a ascensão ou ao declínio das sociedades. A hipótese do autor é que as organizações políticas e a ideologia são os ingredientes fundamentais (esenciales) na explicação das mudanças institucionais e seus respectivos desdobramentos econômicos.

A tese fundamental de North é que a seguridade dos direitos de propriedade tem sido um determinante crítico da taxa de poupança e da formação de capital. Todavia, “[…] pero el hecho de que el crecimiento haya sido más excepcional que el estancamiento o el declive, nos sugiere que los derechos de propriedad ‘eficientes’ no han sido lo habitual en la historia […]”[8]. Isso porque, num mundo em que grande parte das decisões são tomadas fora do mercado, as estruturas políticas ineficientes sobrevivem durante extensos períodos de tempo. Por sua vez, estas estruturas políticas e, acrescente-se, econômicas ineficentes, fazem com que a existência de ideologias rivais seja uma questão fundamental para a compreensão da história econômica.

Para decifrar a estrutura da sociedade, North centra o seu trabalho na construção de uma teoria das instituições, a qual tem como fundamentos:

“1 – Uma teoría de los derechos de propriedad que describa los incentivos indiviuales y sociales del sistema.

2 – Uma teoría del Estado, ya que es el Estado el que especifica y hace respetar los derechos de propriedad.

3 – Uma teoría que explique cómo lãs diferentes percepciones de la realidad influyen em la reación de los indivíduos ante la cambiante situación ‘objetiva’”.[9]

Polanyi (2000), por sua vez, observa que os interesses de classe[10] oferecem apenas uma explicação limitada para os movimentos da sociedade a longo prazo. Para o autor, as oportunidades das classes em “luta” dependerão de suas habilidades em ganhar apoio fora da sua própria coletividade, o que por sua vez dependerá da possibilidade de executarem as tarefas estabelecidas por interesses mais amplos do que o seu próprio: “[…] o desafio é para a sociedade como um todo; a ‘resposta’ chega através de grupos, secções e classes”.[11] Ou como afirma Bourdieu (2004, p. 188), “[…] o homem político retira a sua força política da confiança que um grupo põe nele.”

Para Bourdieu (2004), a sociedade é definida como um sistema de relações onde cada elemento traz uma contribuição para o todo. De modo que é preciso classificar os fenômenos sociais segundo diferentes categorias que, em última análise, correspondem aos diversos tipos de arranjo institucional. E nesse espaço, as ideologias definem ou obscurecem as categorias sociais, estabilizam ou quebram expectativas sociais, mantém ou enfraquecem normas sociais, fortalecem ou debilitam o consenso social e aliviam ou exacerbam tensões sociais. Tudo dependendo do nível de correlação existente entre o domínio das estruturas e o domínio das práticas, expressa pelo autor através do conceito de habitus, ou sistemas de disposições duráveis, estruturas estruturadas predispostas a funcionar como estruturas estruturantes. Ou seja, o habitus constitui-se num princípio gerador que impõe um esquema durável e, não obstante, é suficiente flexível a ponto de possibilitar improvisações reguladas.

De forma mais específica, esta abordagem traz um outro conceito que vai além da análise de North, ao incorporar a prática política através do conceito de “campo simbólico”. Este expresso em diversos campos regionais de produção simbólica que derivam sua autonomia relativa de grupos de agentes especializados. Logo, um conceito menos restrito do que o de classe e que permite a incorporação da prática política na teoria como um processo de transformação de relações sociais, dadas em novas relações sociais, produzidas, por sua vez, por instrumentos políticos.

Concluindo, as relações de poder se constituem em um elemento fundamental enquanto princípio de dupla relação (estruturante e estruturado) que contribui de forma decisiva para entender a direção que toma os processos econômicos ao longo da história. Em uma palavra, a sociedade econômica não pode emergir como algo separado do estado político, a transformação implica uma mudança na motivação da ação por parte dos membros da sociedade. Somente dentro de um dado arcabouço político é que possível formular a questão da riqueza, como enfatizou Polanyi (2000).

Uma visão das instituições para além da visão tradicional

Todos reconhecem que as instituições são fundamentais à mudança econômica (como também para a manutenção da estabilidade), mas apesar do ressurgimento do institucionalismo, dentro e fora do pensamento econômico, no curso dos últimos 40 anos, ainda não se dispõe de qualquer teoria satisfatória das instituições e dos seus efeitos econômicos[12].

Chang e Evans (2000), em seu artigo The Role of Institutions in Economic Change, partem de estudos de caso, especificamente do tratamento do Estado desenvolvimentista Coreano e da Organização Mundial do Comércio (OMC), para propor algumas ‘robustas’ proposições sobre as causas e consequências que a mudança institucional deve conter, ou seja, incorporam na análise institucional casos não tratados por North. Estes autores têm como objetivo chegar a suposições para além desses casos, ou seja, de promover uma visão mais adequada de como as instituições moldam o comportamento e os resultados econômicos. A análise do artigo se restringe aqui ao estado desenvolvimentista coreano, dados os objetivos desta pesquisa e que, segundo os autores, condensa uma forma institucional particular[13], o Estado desenvolvimentista: instituição em especial que desempenhou um papel decisivo na relativa transformação das trajetórias de crescimento econômico nacionais durante o século XX.

A teoria econômica tradicional falhou em predizer a ascensão econômica dos países do leste asiático porque não retinha as bases para a possibilidade de antecipar o seguinte fato: de que as transformações institucionais no setor público poderiam alterar o conjunto de incentivos privados desses países para um padrão dinâmico de acumulação industrial. (CHANG e EVANS, 2000, p. 3)

De forma ampliada, o argumento do parágrafo anterior pode ser colocado da seguinte forma:

“Os exemplos dos países do Sudeste Asiático demonstram à sociedade que as vantagens comparativas contemporâneas são construídas, com elementos como a educação da mão-de-obra, estratégias articuladas entre Estado e empresariado local, negociação com o capital estrangeiro e políticas setoriais específicas, orientadas por uma visão de estrutura em constante mutação rumo a setores mais intensivos em tecnologia”.[14]

A proposta de Chang e Evans (2000), tem dois objetivos. Primeiro, o de construir uma visão das instituições para além da visão tradicional que as vê como restrições, nas palavras dos autores: como impedimentos para o funcionamento natural dos mercados (se faz necessário, na visão deles, analisar as instituições também como mecanismos capazes (enable), da realização de metas econômicas, e talvez mais importante, como constitutivas (constitutive), de interesses e visões de mundo dos atores econômicos). A segunda é a de desenvolver um caminho mais sistemático e geral para entender como as instituições são formadas e sua mudança sobre o tempo. Para este propósito rejeitam tanto a visão funcionalista, na qual as instituições devem ser “eficientes” ou de outra forma não deveriam existir, quanto à visão instrumentalista na qual as instituições são criadas e se transformam através de poderosos interesses exógenos[15]. Sugerem, então, uma visão mais “culturalist” das instituições, perspectiva pela qual a mudança institucional depende da combinação de uma base de interesses e de projetos culturais/ideológicos, na qual a “visão de mundo” dos atores pode moldar os interesses e vice-versa.

Para construir essa teoria, os autores propõem dividir as abordagens institucionais em dois grandes grupos e suas subdivisões. A primeira é denominada pelos autores de efficieny-driven e a segunda de interest-based. A primeira possui três subgrupos: a versão mais simplista, optimality of institutions; uma versão intermediária, path dependency recognized; e uma versão mais sofisticada, the role of “culture” recognized. A segunda também possui três subgrupos: a versão mais simplificada, neoclassical political economy; a intermediária, structured-interest-based; e a mais sofisticada, culture-based structured-interest.

Na versão mais simplista da instituição dirigida para “eficiência”, as instituições surgem quando o mecanismo de mercado falha em permitir a realização de todo o seu potencial. Nessa visão “paglossiana”, todas as instituições existentes são eficientes. Portanto, se qualquer instituição que é capaz de aumentar a eficiência em um dado contexto não existe é somente porque os custos de transação envolvidos na sua construção são maiores do que os benefícios que esta instituição pode trazer[16]. Chang e Evans (2000), afirmam que esta abordagem é insustentável tanto teórica quanto empiricamente. Primeiramente, porque dada a existência no mundo real de racionalidade limitada os agentes não são capazes de agirem como maximizadores. Em segundo lugar, porque se observam no mundo real muitos exemplos de instituições ineficientes, na qual a sua persistência não serve a nenhum interesse.

A versão intermediária admite que nem todas as mudanças institucionais são dirigidas para eficiência, e, portanto, que muitas instituições não serão eficientes mesmo no longo prazo. A razão para isto é atribuída à dependência de trajetória na evolução das instituições[17]. Nesta visão, certas instituições podem ser escolhidas ao invés de outras não por sua inerente eficiência, mas por causa de certos “eventos” históricos irreversíveis. Essa perspectiva permite um melhor entendimento do processo de mudança institucional, mas, no entanto, é uma abordagem que coloca a mudança institucional como dirigida basicamente por fatores tecnológicos, não considerando o papel da agency human no processo.

A mais sofisticada versão dessa abordagem estende o argumento para a dimensão “cultural”, no sentido de que a “visão de mundo” dos agentes importam. Os seus proponentes partem da suposição de que os agentes têm racionalidade limitada e argumentam que as instituições fazem ser mais inteligível o complexo mundo real, porque restringem as suas opções de comportamento e também por limitar sua atenção a conjuntos de possibilidades incompletas. De acordo com esta visão, há a necessidade inevitável de se operar com “modelos” mentais do mundo que podem não necessariamente ser um bom modelo do mundo real. Nesta visão, a versão simplista da eficiência é negada. Esta versão também dá um passo além para o entendimento da mudança institucional ao argumentar, segundo Chang e Evans (2000), que a “visão de mundo” dos agentes não é independente das instituições, ou seja, a formação das preferências é endógena. No entanto, apesar dos elementos subjetivos (valores morais e visões de mundo), esta versão ainda é em última instância driven by efficiency, agora tomada em uma dimensão subjetiva.

Com relação a abordagem interest-based, a sua mais simplista versão (neoclassical political economy)[18], as instituições são vistas como instrumentos de interesses setoriais de grupos que são politicamente organizados o suficiente para iniciar mudanças nas instituições, mudanças que servem particularmente aos seus interesses (rent-seeking)[19]. Defesa de interesses gerais, quando acontecem, são vistos como involuntários. Um dos problemas desta versão, segundo os autores, é que os seus proponentes acreditam que as instituições podem ser rapidamente alteradas de acordo com o poder político dos grupos de interesse, ou seja, as instituições são infinitely malleable, como na versão mais simplista de efficienc-driven. Logo, aplica-se a ela a mesma crítica que a versão mais simplista de efficienc-driven.

Na versão intermediária structured-interest-based, os interesses não são exógenos, como na versão mais simplista, mas “estruturados” pela existência de instituições políticas e econômicas. O que implica que mudanças no balanço de poder entre os interesses existentes não provocaram alterações instantâneas nas instituições e sim profundas alterações na estrutura institucional.

Os defensores da versão mais sofisticada, culture-based structured-interest, argumentam que os interesses não podem ser entendidos independentemente dos atores e que as mudanças institucionais são simultaneamente transformações materiais e simbólicas do mundo, que envolvem não somente alterações na estrutura do poder e interesses, mas também na própria definição de poder e interesses[20]. O projeto de mudança institucional é visto aqui não simplesmente como um projeto material, mas também como projeto cultural no sentido de que mudança nas instituições requerem mudanças na “visão de mundo” dos agentes envolvidos. Para Chang e Evans (2000, p. 18),

“[…] the role of human agency becomes a lot more important than in any other version of the theories of institutional change that we have talked […], as it is necessarily the human agents who actively interpret the world (albeit under the influences of the existing institutions) and develop discourses that justify the particular worldview that they hold. Indeed, we should not forget, to paraphrase Marx, that it is human beings who make history, although they may not make in contexts of their own choosing”.[21]

As implicações teóricas de Chang e Evans (2000), relativas ao caso do auge e declínio do Estado desenvolvimentista coreano, considerando as duas abordagens sumarizadas pelos autores, ajudam a sintetizar as ideias discutidas nesta parte da tese na direção de uma teoria econômica com instituições, o que numa visão mais empírica poderia ser denominado de “gerenciamento político” do desenvolvimento[22]:

1- a mudança institucional é um processo altamente complexo, envolvendo multi-direcional e freqüentes interações sutis entre forças econômicas objetivas, ideias, interesses e instituições[23];

2 – a discussão dos autores revela problemas com a abordagem mais simplista denominada de efficiency-driven que enfatiza os fatores econômicos objetivos na explicação da mudança institucional. Em linhas gerais, os fatores econômicos são importantes para o entendimento das tendências históricas, mas Chang e Evans (2000), argumentam que eles não permitem entender toda a complexidade do processo de mudança institucional;

3 – as ideias desempenham um papel muito mais importante do que é normalmente sugerido nas discussões sobre mudança institucional. Mas, isso não quer dizer que elas devam ser tratadas como forças independentes dos interesses e das instituições. Enquanto a discussão desses autores mostra o quanto poderosa as ideias podem ser no curso da mudança institucional, deixam claro também, que é errado imaginar a sua relação com as instituições como um caminho de mão única. Como argumentado em ambas as versões (efficiency-driven e insterest-driven), as instituições afetam a forma pela qual as pessoas percebem o mundo (constitutive papel das instituições)[24];

4 – há uma necessidade de pensar mais seriamente sobre a importância das escolhas na determinação das mudanças institucionais, não como as escolhas na teoria neoclássica que são mais ou menos pré-determinadas por condições “objetivas”, mas genuínas escolhas envolvendo o livre-arbítrio.

Por fim, ao levantar estas questões, abre-se espaço para tratar de forma um tanto menos controversa e ideológica a questão do Estado na promoção das atividades produtivas numa determinada economia. Revelando-se um falso dilema a questão de que os mercados são auto-reguláveis e suficientes para a promoção do desenvolvimento econômico, dado que são socialmente instituídos. Espera-se, assim, tenha ficado demonstrado que as instituições, em especial o Estado, de acordo com a ideologia estabelecida nos processos políticos, como discutido nesta parte, pode imprimir força e direção seja para o desenvolvimento, estagnação ou declínio de uma sociedade ou de partes dela, dentro de uma estrutura institucional estabelecida ou através de modificações na mesma.

Conclusões

A existência humana decorre em um contexto de ordem, direção e estabilidade. Por sua vez, a estabilidade da ordem humana, empiricamente existente, surge do hábito que fornece um fundamento estável no qual a atividade humana pode prosseguir tornando desnecessário que cada situação seja definida de novo, etapa por etapa, abrindo o primeiro plano para a deliberação e a inovação. De forma ampliada, a formação do hábito é coextensiva com a institucionalização da atividade humana. Pois, a institucionalização ocorre sempre que há uma tipificação recíproca de ações habituais por tipos de atores, o que implica que as instituições têm sempre uma história da qual são produtos. A vantagem da institucionalização se exprime na esfera ampliada das rotinas supostas “naturais” e certas. E da mesma forma que o hábito, as instituições controlam a conduta humana estabelecendo previamente padrões definidos de conduta, que canalizam esta em uma direção, por oposição as muitas outras direções que seriam teoricamente possíveis. Dizer, portanto, que um segmento da atividade humana foi institucionalizado é dizer que o mesmo foi submetido ao controle social, manifestado geralmente em coletividades que contêm um número considerável de pessoas.

O mundo institucional, no qual estão presentes os processos econômicos, exige legitimação. Uma ordem institucional em expansão cria um correspondente manto de legitimações, uma vez que as instituições passam a ser realidades divorciadas de sua importância original nos processos sociais dos quais surgiram. Estas legitimações podem seguir-se umas às outras, de acordo com a distribuição de poder existente e o nível de institucionalização resultante, outorgando novos significados às experiências sedimentadas ou em sedimentação na sociedade.

A necessidade de analisar conjuntamente a instituição e o seu processo de institucionalização, evita que se trate as primeiras como dados brutos reificando a apreensão dos fenômenos humanos. Esta reificação, que deve ser evitada a qualquer custo, seria justamente a apreensão dos produtos da atividade humana como sendo algo diferente de produtos humanos, como fatos da natureza, ou ainda, resultado de leis cósmicas ou manifestações da vontade divina. Fundir o mundo das instituições com o mundo da natureza fornece resultado semelhante ao de fundir o mundo econômico com o mundo da natureza, como fizeram os clássicos da economia política, desumanizando os processos econômicos.

O oposto da reificação é a objetivação. E a legitimação enquanto processo se constitui em objetivação, servindo tanto para integrar os significados de processos institucionais díspares como também para representar o propósito típico que motiva os legitimadores. Então, a legitimação é este processo de explicação e justificação, mas que também atua como elemento fundamental na direção que toma a mudança institucional e os seus resultados.

Industrialização, modernização e desenvolvimento, como informa Bendix (1996), são termos freqüentemente usados nas discussões sobre mudança institucional. O que têm em comum é que são socialmente instituídos. Então, o conceito de instituição precisa necessariamente ser tratado de forma relacionada como o de institucionalização para que possa fazer sentido qualquer análise institucional-evolutiva dos processos econômicos e suas consequências para uma determinada sociedade. Em outras palavras, adotar as instituições como categoria de análise da ciência econômica implica em: reconhecer o caráter evolutivo e desequilibrado dos sistemas econômicos; e ao mesmo tempo reconhecer que o processo econômico é socialmente “instituído”.

Destarte, se é socialmente instituído é um processo fundamentalmente político. E se é fundamentalmente político, é necessário considerar o papel ativo do Estado, e as organizações que o conformam, no processo de estruturação institucional de uma economia: 1) como um dos principais, se não o principal agente homogeneizador das organizações e instituições que dele dependem; e 2) pela sua capacidade de criar artificialmente uma grande variedade de tipos de organização e instituições.

A mudança institucional exibe em sua totalidade um processo demasiado complexo. Neste sentido não há uma direção unidimensional que permita ligar de forma inequívoca a passagem de instituições informais para instituições formais, tendo como resultado deste processo o desenvolvimento econômico. Não há como determinar como a combinação de regras formais e informais sejam efetivas e eficientes em moldar as ações dos indivíduos sem considerar o espaço das ideologias e os seus respectivos processos de legitimação, que: 1) definem ou obscurecem as categorias sociais; 2) estabilizam ou quebram expectativas sociais; mantém ou enfraquecem normas sociais; 3) fortalecem ou debilitam o consenso social; e 4) aliviam ou exacerbam tensões sociais. Dessa forma, não se pode repetir o erro da economia política dos clássicos: o de tratar a sociedade econômica como algo separado do estado político.

Espera-se que as questões levantadas e as relações destacadas, de forma sistemática ou ainda que dispersa, tenham atingido o objetivo perseguido, qual seja o de lançar alguma luz sobre a relação existente entre instituições e mudança econômica na direção de uma teoria econômica com instituições. Destacando que o elo perdido nesse processo, como apreendido aqui, está justamente na forma como se dá a institucionalização dos processos econômicos, socialmente instituídos e ideologicamente direcionados, e que por isso mesmo, resultantes de uma tensão constante de equilíbrio e distribuição de poder, que ora atinge níveis de cooperação e desenvolvimento, ora níveis elevados de conflito e estagnação ou declínio, de acordo com os processos de legitimação instituídos.

Todavia, o Estado, nessa nova etapa do capitalismo, está marcado pelo “[…] aprofundamento mundial da desigualdade econômica, a erosão global do bem-estar social e a penetração planetária das indústrias financeiras […]” (APPADURAI, 2010, p. 29). A respeito do seu papel, por exemplo, Bauman (2019, p. 48), fala de uma “[…] desativação gradual mas inexorável das instituições de poder político […]”, Appadurai (2019, p. 30), de “fadiga da democracia”, e Geiselberger (2019, p. 10), de “[…] ‘securitização’ (securitization) e de política simbólica pós-democrática […]”. De forma geral, para esses autores, passamos a conviver num contexto de incapacidade política de tratar os problemas globais (desigualdade econômica, migração, terrorismo, etc). Contexto também associado a transformação da cultura em palco de soberania que termina por produzir líderes populistas autoritários, visto que a soberania econômica não cabe mais dentro da soberania nacional. Estes, por sua vez, “[…] prometem a purificação da cultura nacional como via de poder político global […]” (APPADURAI, 2019, p. 25). E ainda, vivemos a transformação do debate político democrático em uma via de “saída” da própria democracia; porém, mantendo a configuração de Estado e de poder inalteradas, criando assim, um verdadeiro simulacro de democracia ou uma democracia às avessas. Quem são os ganhadores e quem são os perdedores de tal processo?

[…] Os principais vencedores são financistas extraterritoriais, fundos de investimento e operadores de commodities de todos os tons de legitimidade; já os principais derrotados são a igualdade econômica e social, os princípios da justiça intra e inter-Estados, além de grande parte, provavelmente uma maioria crescente, da população mundial. (BAUMAN, 2019, p. 48)

Contexto derivado do novo padrão sistêmico de riqueza do capitalismo contemporâneo, representado pela financeirização. Conforme explicava Braga, ainda no ano de 1998, esse novo padrão, “[…] sinaliza um movimento desequilibrador da divisão internacional do trabalho e disparidades crescentes de renda, de riqueza e de sociabilidade; compreendidas como acesso ao emprego, à expansão vital e cultural, à conivência democrática e civilizada” (BRAGA, 1998, p. 238-239).

Precisamos pensar sobre uma nova configuração do Estado. O problema da configuração está relacionado a concentração de poder por ela gerada. Tomemos como exemplo as democracias presidencialistas. A repartição de poderes, entre executivo, legislativo e judiciário, é um aspecto fundamental da democracia, mas nem mesmo ela foi capaz de evitar a dramática situação descrita acima. Precisamos urgentemente de uma nova configuração de Estado que resulte numa nova configuração de poder na sociedade em todos os níveis de governo, local, regional e nacional. Nesse aspecto trataremos apenas do poder executivo, presidência e ministérios, sendo que as sugestões servem para todos os níveis de governo.

Comecemos pelo presidente. Por que razão uma única pessoa deve comandar um país inteiro? Por que devemos nos sujeitar a governos que não representem os interesses sociais? Por que ainda nos sujeitamos a eleger e aceitar governantes do tipo de Trump ou de Bolsonaro, por exemplo? Por que não eleger no lugar destes um conselho governamental com assento para os setores representativos da sociedade? Qual seria o seu papel? Pensar e formular políticas para a execução por parte dos ministérios, bem como atender as demandas ministeriais. Com qual meios? Um quadro técnico permanente selecionado, via concurso público, para transformar soluções políticas em soluções técnicas. Qual o papel dos ministérios? Por que de quatro em quatro anos se trocam os ministros e suas equipes? Se pensarmos nos ministérios, a partir de suas atividades e funções, poderemos concluir que a única resposta válida para a última pergunta, está relacionada ao poder discricionário (barganhas de poder por elevados cargos e todas as formas de corrupção daí derivadas). Imaginemos agora uma situação diferente, na qual o ministério seja um órgão estruturado completamente a partir de concurso público e no qual, também, sua direção seja exercida por um conselho formado por funcionários de carreira. O papel dos ministérios continuaria o mesmo: elaboração de planos, projetos e sua execução. Talvez, se conseguíssemos implantar um executivo nessa perspectiva pudéssemos também ter alguma esperança na democracia novamente: uma verdadeira revolução democrática.

*José Micaelson Lacerda Morais é professor do Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri (URCA)

Referências

APPADURAI, Arjun. Fadiga da democracia. In: APPADURAI, Arjun et al. A grande regressão: um debate internacional sobre os novos populismos e como enfrentá-los. São Paulo: Estação Liberdade, 2019.

BAUMAN, Zygmunt. Sintomas à procura de um objeto e um nome. In: APPADURAI, Arjun et al. A grande regressão: um debate internacional sobre os novos populismos e como enfrentá-los. São Paulo: Estação Liberdade, 2019.

BENDIX, Reinhard. Construção social e cidadania. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1996.

BERGER, Peter I.; LUCKMANN, Thomas. A construção social da realidade. Petrópolis: Vozes, 1974.

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Notas

[1] Dante citado por Hirschman (2002, p. 42).

[2] Utilizando um exemplo ilustrativo: “embora a luxúria seja um mal, pode ser um mal menor que a “preguiça”, que poderia resultar do banimento da luxúria.” (Hirschman, 2002, p. 47)

[3] Hirschman (2002, p. 78).

[4] Hirschman (2002, p. 71).

[5] Hirschman (2002, p. 73).

[6] Termo utilizado por Sola (1998).

[7] Berger e Luckmann (1974, p. 98).

[8] North (1984, p. 20).

[9] North (1984, p. 22).

[10] O termo classe pode ser substituído aqui por partido político para fins de análise.

[11] Polanyi (2000, p. 186).

[12] Chang e Evans (2000, p. 2).

[13] Para Chang e Evans (2000), as instituições globais podem eventualmente vir a jogar um papel ao nível global análogo ao papel que os Estados têm desempenhado dentro dos territórios nacionais nos últimos 400 anos.

[14] Erber e Cassiolato (1997, p.42).

[15] No entanto, não negam que tanto a eficiência quanto os interesses sejam fatores importantes na evolução das instituições.

[16] Os autores representantes desta corrente, segundo Chang e Evans (2000), são Douglas North, Harold Demsetz, Armen Alchian, e a escola dos direitos de propriedade de Frubotn & Pejovich e Yoram Barzel.

[17] Os autores representantes desta corrente, segundo Chang e Evans (2000), são Brian Arthur, Paul David, Joel Mokyr e outros que trabalham principalmente com questões tecnológicas.

[18] Os autores representantes desta corrente, segundo Chang e Evans (2000), são Anthony Downs, James Buchanan, Gordon Tullock, Ann Krueger, Jagdisn Bhagwati, Mancur Olson e Douglas North.

[19] Esta mesma visão é encontrada na política econômica marxista, na versão que vê o Estado como comitê executivo da burguesia.

[20] “For example, Friedland & Alford (1991) argue that the success of America capitalists in the early 20th century in persuading the society to accept the (fictitious) legal status of a juridical person for a corporation was crucial in allowing them to institute limited liability, which then enabled large-scale mobilization of capital through the stock market […]”. (CHANG e EVANS, 2000, p. 18) “Por exemplo, Friedland & Alford (1991) argumentam que o sucesso dos capitalistas da América no início do século 20 em persuadir a sociedade a aceitar o status legal (fictício) de uma pessoa jurídica para uma empresa foi crucial para permitir que instituíssem responsabilidade limitada, que então possibilitou a mobilização em larga escala de capital por meio da bolsa […]”. [Tradução livre]

[21] […] o papel da agência humana torna-se muito mais importante do que em qualquer outra versão das teorias de mudança institucional que falamos […], pois são necessariamente os agentes humanos que interpretam ativamente o mundo (embora sob as influências das instituições existentes) e desenvolver discursos que justifiquem a visão de mundo particular que sustentam. Na verdade, não devemos esquecer, parafraseando Marx, que são os seres humanos que fazem a história, embora não possam fazê-lo em contextos de sua própria escolha.” [Tradução livre]

[22] Termo utilizado por Bendix (1996), ao discutir o papel das tradições em facilitar ou dificultar um rápido desenvolvimento.

[23] “[…] This is at one level a very banal statement, but there are too many theories of institutional change which rely almost exclusively on one of these variables (especially economic forces and interests solely defined in terms of such forces) for us not make this statement.” (CHANG e EVANS, 2000, p. 34). “[…] Esta é, em certo nível, uma afirmação muito banal, mas existem muitas teorias de mudança institucional que dependem quase exclusivamente de uma dessas variáveis (especialmente forças econômicas e interesses definidos exclusivamente em termos de tais forças), embora para nós isso não se trate de algo já dado” [Tradução livre]

[24] “[…] therefore it is possible to see them as objects of manipulation by agents with exogenously-formed “preferences”, because the way in which such “preferences” are formed is affected by the nature of existing institutions […].” (CHANG e EVANS, 2000, p. 36) “[…] portanto, é possível vê-los como objetos de manipulação por agentes com“ preferências ”formadas exogenamente, porque a forma como tais“ preferências ”são formadas é afetada pela natureza das instituições existentes […].” [Tradução livre]

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