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Receita de armistício para a guerra fiscal

Publicado em 20 abril 2010

Por Jeverson Barbieri

Análise feita sobre a guerra fiscal, definida como um fenômeno que ocorre em países federativos à medida que os Estados intensificam suas posturas competitivas para a atração de inversões produtivas por meio da utilização de instrumentos fiscais e orçamentários, revelou a necessidade de recuperação de uma política nacional de desenvolvimento regional capaz de articular as diferentes esferas de poder. De acordo com a economista Soraia Cardozo, responsável pela pesquisa, a guerra fiscal está intimamente relacionada às regras do sistema tributário (embora este não seja o único fator explicativo) e, portanto, a reforma tributária seria muito importante, principalmente se tivesse a cobrança do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) no destino e não na origem.

No entanto, observa Cardozo, quando se fala em alterar a lógica de tributação é preciso lembrar que muitos Estados não possuem outras ferramentas para atrair investimentos, além dos incentivos fiscais. É perceptível que apenas a reforma tributária não adiantaria nesse caso, afirmou a economista. Para ela, em conjunto é preciso investir na adoção de uma política de desenvolvimento que atenda às demandas regionais e que seja uma política pública de fato, capaz de pensar o dinamismo econômico do ponto de vista espacial.

Cardozo, que também é docente do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia (UFU), realizou uma abordagem sobre a guerra fiscal dentro de uma dimensão analítica específica que é examiná-la enquanto uma possível política de desenvolvimento regional. Toda a discussão de sua tese de doutorado, orientada pelo professor Wilson Cano, do Instituto de Economia (IE) da Unicamp, concentrou-se nas discussões sobre a dinâmica regional da economia brasileira. A partir dos anos 1990, uma série de importantes processos são desencadeados na economia brasileira e influenciam no processo de desconcentração industrial, com novos elementos surgindo tanto do ponto de vista macroeconômico quanto do ponto de vista das políticas públicas voltadas para a questão regional.

A guerra fiscal guarda relação direta com o sistema tributário brasileiro, no qual o imposto sobre o valor agregado mais importante, o ICMS, possui características que possibilitam o acirramento dos conflitos federativos: além de ser cobrado na origem, o referido imposto pertence aos governos estaduais, ao contrário da tendência mundial em que, em sistemas federativos, o Imposto sobre Valor Agregado (IVA) é de competência do poder central ou está inserido em um sistema em que tanto o poder central quanto o poder subnacional possuem competência sobre o imposto, simultaneamente.

Para o entendimento da guerra fiscal, há a necessidade de agregar outros elementos explicativos às características do sistema tributário. Nesse sentido, segundo Cardozo, o acirramento das disputas entre as unidades da federação (UFs), dentro de um sistema federativo com as características apresentadas no Brasil, pode ser entendido, em grande medida, como decorrência da supremacia das forças de mercado, que negam políticas públicas que coordenem o investimento privado. Isso leva a uma situação em que as esferas públicas subnacionais se subordinam às forças do mercado e às exigências do capital privado. Se um dos elementos essenciais para a ocorrência da guerra fiscal consiste na falta de regulação das ações subnacionais por parte da esfera federal de governo, essa falta de coordenação é interpretada pela economista como conseqüência de um modelo econômico pautado em uma reduzida intervenção estatal na promoção do desenvolvimento.

Cardozo mostra em seu trabalho que a guerra fiscal é fruto de um processo de falta de regulação das ações subnacionais, consequência da ausência de políticas nacionais de desenvolvimento regional. Esse processo é também resultado de um determinado modelo econômico que é pautado em uma reduzida intervenção estatal na promoção do desenvolvimento econômico, inclusive no desenvolvimento regional. As ações existentes são muito tímidas e os Estados ficam na situação do salve-se quem puder, ponderou a pesquisadora. Nesse sentido, a guerra fiscal é uma das manifestações da guerra dos lugares que é desencadeada, nos anos 1990, em razão do ideal de que o poder local é a escala responsável pela promoção do desenvolvimento econômico.

Metodologia

Recursos provenientes da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp) possibilitaram que Cardozo visitasse dez Estados pré-selecionados (Amazonas, Ceará, Bahia, Goiás, Espírito Santo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, São Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul). Nesses locais ela manteve contato com membros das Secretarias da Fazenda, do Planejamento, do Desenvolvimento Econômico, que atuam diretamente na área de atração de investimentos. Fiz entrevistas e coletei dados para minha análise que possibilitaram verificar a magnitude dos incentivos e as atividades industriais mais incentivadas em cada Estado, revelou.

Nos Estados mais periféricos, no sentido de estarem mais distantes do núcleo da indústria brasileira, principalmente os estados nordestinos e o do Amazonas, o peso dos incentivos fiscais sobre a arrecadação do ICMS é muito maior que o peso dos incentivos fiscais dos Estados mais ricos e mais próximos ao núcleo da indústria. Além disso, prossegue Cardozo, é possível perceber dentro da questão da desconcentração industrial que os Estados, por mais que entrem na guerra fiscal, não têm a capacidade de atrair os mesmos tipos de empresas. Isso porque cada grupo de empresas acaba tendo uma lógica específica de localização. Nesse sentido, o Estado de São Paulo apresenta perdas de participação nacional na produção de bens mais complexos que estão dentro de um grupo de indústrias produtoras de bens de capital e de bens de consumo durável.

Entretanto, podem se destacar dois elementos: esse Estado continua concentrando mais de 50% da indústria produtora de bens de consumo duráveis e bens de capital; as principais perdas de SP nesses segmentos são, majoritariamente, para outros Estados da região Sul e Sudeste do Brasil. Os Estados que estão fora do eixo Sul-Sudeste que apresentaram ganhos nesses segmentos foram Bahia e Amazonas. Bahia, em razão da atração da Ford e de empresas de informática, com base em incentivos fiscais; Amazonas em virtude dos incentivos federais no Pólo Industrial de Manaus aliados a uma série de benefícios do governo estadual. A continuidade da concentração dessas atividades mais complexas nas regiões Sul e Sudeste mostra que a guerra fiscal apresenta-se como um instrumento limitado para romper com a lógica concentradora de alguns segmentos industriais. Há um limite importante, próprio do sistema capitalista, de concentração de determinados tipos de atividades industriais e, no caso brasileiro, a guerra fiscal não tem capacidade de alterar significativamente essa dinâmica, disse a economista.

Em outros casos, apresentam-se evidências de redundância do incentivo fiscal: em alguns, já havia certa tendência de relocalização dos investimentos de determinados segmentos, e mesmo assim tais investimentos foram incentivados; em outros casos, os incentivos consistem em um fator importante em conjunto com os demais elementos, mas o elevado grau de competição entre as UFs leva à elevação das ofertas estaduais. Segundo Cardozo, o incentivo às empresas do setor calçadista no Nordeste, da agroindústria em Goiás e de fumo no Rio Grande do Sul são alguns bons exemplos de redundância do incentivo estadual.

A economista ressaltou que as empresas deixam de recolher uma parte do ICMS devido, no entanto, essa parte não volta para os cofres públicos e tampouco é repassada para os preços cobrados ao consumidor. Dado que desde a década de 1990 a economia brasileira apresenta um contexto em que existem baixas taxas de crescimento econômico e que as taxas de desemprego crescem bastante, a grande argumentação dos governos estaduais para esses incentivos fiscais sempre esteve focada na necessidade de geração de empregos. Utilizando dados oficiais da Pesquisa Industrial Nacional (PIA), do IBGE, e também da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), do Ministério do Trabalho, Cardozo comparou as projeções de geração de empregos feitas pelas empresas incentivadas com o total de empregos gerados em cada segmento industrial. Ela constatou que a quantidade efetiva de empregos gerados é muito menor que o número projetado pelas empresas.

Um dos elementos de tentativa de legitimar essa prática no Brasil foi a bandeira do emprego, declarou a pesquisadora, mas a geração de empregos está aquém do esperado, à exceção da atividade calçadista no Ceará e na Bahia. Na prática essa argumentação não foi válida porque essas promessas não necessariamente se concretizaram, pois a capacidade de geração de empregos não depende apenas dos incentivos estaduais, mas sim da capacidade de crescimento da economia, concluiu Cardozo.