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Política de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde, artigo de Reinando Guimarães (2)

Publicado em 13 agosto 2002

Reinaldo Guimarães, professor da Uerj. Presidente do Conselho Superior da Faperj. Consultor do CNPq. Este é um segundo texto cujo objetivo é propor que a política brasileira de ciência, tecnologia e inovação oriente-se mais incisivamente em direção às políticas sociais. Como modelo, utilizamos o setor de saúde. No primeiro da série, publicado em 2 de agosto passado, propúnhamos que uma Política de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde (PNCT&I/S) deveria ter como fundamentos básicos a busca da eqüidade em saúde e a observância de padrões éticos rigorosos na pesquisa e na experimentação em geral. Além disso, que essa política deveria ter como características estruturais mais importantes: (1) o compromisso social (ser voltada para as necessidades de saúde da população e buscar a transferência de conhecimento para a indústria, os serviços de saúde e para a sociedade); (2) a extensividade (abarcar todos os aspectos da cadeia do conhecimento envolvidos na pesquisa em saúde) e; (3) a abrangência (incluir em seu âmbito todos os atores envolvidos com pesquisa em saúde). Com esses marcos conceituais, a PNCT&I/S exigirá padrões de articulação político-institucionais entre o MCT e o MS muito mais intensos do que os existentes hoje, bem como teria que assumir um caráter bem mais indutivo do que a tradição brasileira de fomento possui. Sem contar o pagamento do pessoal, hoje em dia o MCT é responsável, grosso modo, por 50% dos investimentos federais com pesquisa em saúde (Fundos, CNPq e Finep). O MS é responsável por cerca de 20% e o MEC (Capes) por outros 20%. A maior parte dos gastos do MEC e do MCT é realizada com bolsas de pós-graduação. Cerca de metade dos gastos do MS refere-se ao custeio dos institutos de pesquisa a ele vinculados e a outra metade destina-se ao fomento direto de grupos de pesquisa segundo critérios variados de objetivo e modelos de fomento. Além do volume de recursos estar aquém das necessidades e, em grande parte, desvinculado de um critério racional de prioridades, a marca do modelo de gastos federais hoje em dia é a quase total desarticulação entre os financiadores principais. Com a exceção do CNPq e da Capes que costumam entender-se quanto à distribuição de bolsas, em nada mais percebe-se articulação. A falta de articulação entre MCT e MS sustenta-se historicamente no seguinte: o MCT, com razão, percebe no MS uma visão restritiva e imediatista da atividade de pesquisa (nos nossos termos, pouco extensiva e abrangente), além de não avalizar, de modo geral, as práticas de fomento do MS. O MS, com razão também, percebe um quase total desgarramento do fomento do MCT das necessidades de saúde da população e/ou das prioridades da política de saúde do país (nos nossos termos, com pouco compromisso social e divorciado da busca de eqüidade). Naturalmente, para ser capaz de promover a articulação político-institucional proposta, uma nova PNCT&I/S deve superar essa mais que falsa disjuntiva e buscar somar os aspectos positivos das duas tradições institucionais. Superados os conflitos da tradição e das amarguras interburocráticas, que dependem quase totalmente de determinação política, a nova PNCT&I/S poderá então falar da necessidade de sustentar a pesquisa em saúde como um exercício de lógicas complementares. O mundo da pesquisa e o mundo do sistema de saúde não são integral ou perfeitamente superponíveis. Têm histórias, culturas e regras distintas, embora sejam capazes de conviver e convergir, nos marcos de objetivos corretamente estabelecidos. O sistema de saúde identificará os alvos e o sistema de pesquisa contribuirá para que sejam atendidos com efetividade. Em todos os ministérios envolvidos e também nos estados. Finalmente, a PNCT&I/S deveria adotar como diretriz a necessidade de aumentar a capacidade indutora do sistema de fomento científico e tecnológico. Se, como recomendou a Iª Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde (1994), concordamos que a pesquisa em saúde deve aproximar-se da Política Nacional de Saúde, então devemos propor o aumento de sua capacidade de induzir, com base numa escolha racional de prioridades. Para isso, o ponto mais importante a ser contemplado é a necessidade de construção de uma agenda de prioridades para a pesquisa em saúde. Uma das principais características históricas de nosso sistema de fomento à pesquisa é sua baixa seletividade, significando uma insuficiente capacidade de indução. E para que esta política mais indutiva possa ocorrer num ambiente de maior racionalidade, na perspectiva do interesse do país, é necessária a organização das necessidades de pesquisa segundo um padrão de prioridades. A agenda de prioridades de pesquisa em saúde não será perfeitamente sobreposta à agenda de necessidades de saúde da população. Por um lado, o atendimento às necessidades de saúde nem sempre é uma variável dependente da pesquisa em saúde e, por outro, nem sempre há, no campo do saber e das práticas científicos e tecnológicos, conceitos, metodologia ou ferramentas adequados para que se possa produzir soluções através da pesquisa. A agenda de prioridades não deve, também, ser subordinada ao olhar de curto prazo. Saúde e pesquisa em saúde são, ambas, urgentes. No entanto o tempo, os métodos e as estratégias dessas urgências são diferentes. A idéia da extensividade - incorporação na política de todas as etapas da cadeia do conhecimento - deve expressar-se na agenda de prioridades. Nela estarão identificados os principais problemas de saúde cuja resolução depende da contribuição da pesquisa e estes problemas hão de requer distintas abordagens de pesquisa. Haverá lugar para pesquisa operacional de curto prazo. Mas haverá também lugar para investigação fundamental bem como haverá lugar para esse tipo de pesquisa denominada estratégica, que se desenvolve no ambiente da pesquisa fundamental, que lança mão de seu ferramental mas que, diferentemente dela, inclui desde a origem considerações de aplicação. Este tipo de abordagem é, provavelmente, aquele que mais mobiliza recursos materiais e humanos na pesquisa em saúde no mundo de hoje, inclusive no Brasil. Finalmente, esse deslocamento em direção à maior capacidade de indução, deve preservar e aperfeiçoar todas as características competitivas do fomento à pesquisa desenvolvidos nos últimos 50 anos no Brasil pelo CNPq, pela Capes e pela Fapesp. Assim, as ações de fomento orientadas pela agenda de prioridades proposta no âmbito da PNCT&I/S deveriam ter como forma canônica: (a) a relevância como destino; (b) o mérito como ponto de partida, e; (c) a competição como norma operacional básica. Do conhecimento internacional acumulado na elaboração de agendas de prioridades e com o objetivo de inscrever a necessidade da elaboração de uma como estratégia básica da PNCT&I/S, destacamos as seguintes características básicas. (1) Há mais de uma agenda de prioridades possível dependendo da orientação da política e uma boa agenda de prioridades deve estar a serviço dos princípios e das diretrizes daquela política. (2) A elaboração da proposta da agenda deve ser baseada no estado da arte do conhecimento científico e tecnológico disponível. Sua base técnica deve incorporar as melhores ferramentas e as evidências mais atualizadas. (3) A construção da agenda e, principalmente, sua implementação é um processo de construção política. Pesquisa em saúde é um campo onde atuam muitos atores distintos com experiências e linguagens distintas. Também com interesses e visões distintos da pesquisa e da saúde. Agregá-los todos em torno ao conteúdo da agenda é a ação mais importante e esta ação objetiva, essencialmente, construir um consenso político em torno dela. O corolário desta proposição é que uma agenda de prioridades é uma ferramenta em permanente discussão e atualização. No próximo artigo, falaremos dos recursos e das ferramentas da PNCT&I/S. JC e-mail