Notícia

Jornal da USP

O papel do Estado na educação

Publicado em 23 abril 2000

Chefe de gabinete da Reitoria da Universidade de São Paulo e advogada por formação, integrante da procuradoria-geral da USP, Nina Beatriz Ranieri sentiu na pele as dificuldades de se colocar em prática as premissas da Lei de Diretrizes e Bases. Essas possíveis dificuldades levaram-na a tomar a educação no Brasil, a própria LDB e as questões de direito como tema de sua tese de doutorado. Resultado: além de uma belíssima nota 10 recebida da banca, Nina acabou preparando um livro que tem tudo para se tornar de grande influência nos questionamentos e nas soluções nacionais quando o assunto é educação e cidadania. É exatamente sobre este trabalho, intitulado Educação Superior, Direito e Estado, que acaba de ser publicado pela Edusp, com apoio da Fapesp, que fala o jurista Dalmo de Abreu Dallari. Leia a seguir os principais trechos da introdução que Dallari fez para o livro A educação superior no Brasil é tema de grande importância político-social que já deveria estar devidamente equacionado, com regras claras estabelecendo direitos e condições para o seu exercício, distribuindo competências e responsabilidades, fixando limitações em função do interesse público, tudo isso tendo por base os princípios e as normas constitucionais, assegurando a todos os brasileiros, com igualdade, a possibilidade efetiva de acesso à educação superior de boa qualidade. O que se tem, entretanto, é uma confusão normativa e um descompasso entre o que diz a lei e o que acontece na realidade, entre o federalismo da Constituição e uma forte centralização na prática. Com efeito, relativamente à educação superior não são respeitadas as normas constitucionais que estabelecem a cláusula federativa e tudo se passa como se a União tivesse competência superior exclusiva, havendo, ainda, pletora de regulamentos federais de várias espécies, impondo-se como leis e. muitas vezes, em desacordo com a legislação ordinária. Além disso, não existe clareza também quanto aos objetivos do governo federal, que afirma serem fundamentais em sua política de educação superior princípios externados com grande ênfase, mas também com muita ambigüidade, como "autonomia" e "avaliação". Como se chegou a tal situação no Brasil, quais os antecedentes de direito e de fato relativamente ao ensino superior em nosso país? Por que motivo já não ocorreu o estabelecimento de regras claras e eficazes, uma vez que o Estado brasileiro atua bastante no âmbito da educação de terceiro grau e esse tema tem merecido muita atenção do governo da República? Refletindo sobre isso. é necessário indagar qual a verdadeira situação atual, tendo em conta que a Constituição de 1988 avançou muito no sentido da afirmação da educação como direito de todos e dever do Estado e uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação, muito recente, estabeleceu regras precisas sobre as peculiaridades e a organização do ensino superior. Essas indagações são de interesse para os estudiosos do tema sob várias perspectivas teóricas, mas também são muito importantes em termos práticos. Há interesse direto dos brasileiros que aspiram à educação superior para si próprios ou para seus filhos e familiares, mas o tema interessa bastante a pessoas e entidades que atuam nessa área. que enfrentam os problemas da obediência a determinações legais às vezes conflitantes, bem como àqueles que se preocupam com a questão dos recursos financeiros. O assunto é de interesse público relevante mas a própria orientação que lhe tem sido dada pelo governo federal fez crescer também o interesse privado no ensino superior, inclusive em termos empresariais. Por todos esses motivos e por outros que poderiam ser adicionados, é muito oportuno este livro, no qual a autora, que além de sólidos conhecimentos jurídicos acumulou valiosa experiência como procuradora da Universidade de São Paulo, faz minuciosa análise do tratamento jurídico dado ao tema no Brasil, assinalando os principais pontos de divergência entre as disposições constitucionais e legais e aquilo que ocorre na prática. Começando sua análise pelo início do século 19. Nina Ranieri assinala os principais momentos de mudança política e constitucional, acentuando especificamente seus reflexos na política educacional para o ensino superior. Como bem demonstra, da centralização característica do período monárquico passou-se, antes mesmo da proclamação da República mas sobretudo depois desta, para a descentralização de responsabilidades em matéria educacional, o que. em princípio, é inerente a um sistema republicano e federativo. Cabe aqui lembrar que durante a vigência da Constituição imperial de 1824 houve um momento em que se delineou uma tendência descentralizadora, que não teve maior profundidade e não afastou as interferências do governo central, mas foi suficiente para agravar as situações de conflito! entre a Coroa e governos regionais, sendo essa uma das principais causas da implantação do federalismo ao ser proclamada a República em 1889. A respeito desse momento de descentralização, é oportuno lembrar que o Ato Adicional de 1834, ao modificar a Constituição e introduzir algumas medidas descentralizadoras, favoreceu a autonomia das Províncias, dando competência às Assembléias Provinciais para legislar sobre ensino. Dizia o artigo 10, enumerando as competências das Assembléias Provinciais: "legislar, sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la, não compreendendo as faculdades de medicina, os Cursos Jurídicos, Academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que para o futuro forem criados por lei geral". Já no final do século 19 aparece a idéia de "educação nacional", que teria seu coroamento com a edição de leis federais de diretrizes e bases da educação, mas a descentralização termina, praticamente, em 1930, com a instalação do governo ditatorial de Getúlio Vargas e a criação do Ministério da Educação e da Saúde. A partir de então, como demonstra Nina Ranieri, prevaleceu sempre uma forte centralização, pois tanto na Constituição de 1934 como nas que vieram depois estará presente a idéia da educação nacional. Mesmo com a restauração federativa pela Constituição de 1946 permaneceu a visão centralista, jamais tendo sido posto em prática o "federalismo cooperativo". Essa teoria neofederalista, originada nos Estados Unidos, modificou a concepção de um federalismo dual, com a União e cada Estado praticamente isolados na execução de suas atribuições, substituindo-o por um sistema de estreita cooperação, com absoluto respeito pelas respectivas competências. No Brasil a União sempre se considerou superior aos Estados, impondo-lhes suas orientações e as decisões de sua conveniência sobre o ensino superior, exatamente come acontece também em relação a muitos outros assuntos que não são de sua competência constitucional exclusiva. Pontuando com bastante clareza e objetividade a prática de abusos de competência, em prejuízo das normas constitucionais e das disposições da Lei de Diretrizes de Bases da Educação, Nina Stocco Ranieri demonstra que vem ocorrendo uma dupla distorção: ao mesmo tempo em que a União invade a competência dos Estados em matéria de ensino superior, ignorando o federalismo, o governo federal interfere na esfera privada do ensino de terceiro grau, sem obedecer as limitações legais. O resultado desta dupla exorbitância, contrariando normas legais, é uma situação de incerteza, em prejuízo da qualidade do ensino superior e dos que a ele estão ligados, bem como de todo o povo brasileiro, dada a importância desse nível de ensino para a preparação de profissionais de alto nível, para o desenvolvimento de pesquisas, para, a geração de conhecimentos científicos e de inovações tecnológicas no Brasil e priorizando a realidade brasileira. Sintetizando essas distorções, que aponta com bastante precisão e minúcia, mostra a autora que elas são muitas e bastante graves e que não há perspectivas de que a curto prazo se tenha qualquer modificação substancial. Ressalta, ainda, de maneira impressionante a extensão e a profundidade da interferência da União no ensino superior, fazendo a seguinte enumeração: "o Estado brasileiro planeja, define políticas e as executa; legisla; regulamenta; interpreta e aplica a legislação por meio dos Conselhos de Educação; financia e subvenciona o ensino, a pesquisa e a extensão de serviços; mantém universidades e demais instituições públicas de ensino superior; oferece diretamente ensino de graduação e pós-graduação; autoriza, reconhece, credencia, recredencia, supervisiona cursos e instituições; determina suas desativações; avalia alunos, cursos e instituições por todo o País; interfere na organização do ensino; estabelece diretrizes curriculares! etc". Na realidade, isso tudo acontece, por meio de medidas provisórias, decretos, portarias, resoluções e outras provisões administrativas, que se tornaram extremamente numerosas depois da edição da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a lei n° 9.394, de 1996. Outro ponto importante, assinalado pela autora, é o que ela denomina "inércia legislativa dos Estados" em matéria de ensino superior. De fato, existe certa acomodação dos Estados, uma aceitação passiva da interferência federal indevida, talvez pelo vício prolongado do centralismo. Isso, entretanto, também se dá pela consideração, ingenuamente oportunista, de que permitindo a interferência da União esta assume os encargos financeiros, o que pode ser parcialmente verdadeiro mas nem sempre se confirma, pois a interferência à margem da lei não gera obrigações e o resultado é que fica inteiramente a critério da União decidir onde, quando e como assumir responsabilidades financeiras. Na realidade, com essa inércia, que não é apenas legislativa mas também pode ser identificada no comportamento dos Executivos estaduais, os Estados perdem uma parte de sua autonomia, além de estarem colaborando, com sua omissão, para a insegurança das regras e a proliferação de cursos e instituições de má qualidade. Do ponto de vista jurídico, observa com acerto Nina Ranieri, não é difícil perceber que a União comete exorbitância e faz imposições ilegais. "A matéria de diretrizes e bases, de competência da União, resume-se às idéias de fundamento, organização e condições de exeqüibilidade; e a de normas gerais, à de princípios e fundamentos, de contingenciamento generalizador, nacional". Bastaria uma análise das decisões dos órgãos federais sobre autorizações de cursos, credenciamento e descredenciamento de instituições, para se ter evidente que em lugar da LDB o que prevalece são os critérios dos órgãos administrativos federais. A par disso, verifica-se também que essa intensa atividade normativa federal vai muito além da competência legislativa da União, sendo, também por isso, inconstitucional. Outra observação, aguda e relevante, da autora, é que a própria Lei de Diretrizes e Bases contém ambigüidades. Assim, por exemplo, em matéria de autonomia universitária ela afirma e reafirma a posição peculiar da universidade pública no campo da administração indireta, mas não há comprometimento com a garantia de fontes financeiras para sustentar a autonomia, o que vem favorecendo, ostensivamente, as instituições privadas. Estas se multiplicam, muitas vezes sem qualquer empenho na qualidade do ensino, na realização de pesquisa e na extensão de serviços à comunidade. É mais um paradoxo da interferência excessiva e desordenada, mas, ao mesmo tempo, é um pormenor que denuncia a prevalência, no âmbito federal, do favorecimento da privatização do ensino superior, contrariando a Constituição. Com efeito, diz a Constituição, no artigo 207, que "as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial". Ora, se não forem assegurados recursos financeiros suficientes às universidades públicas, ficará anulado um dos aspectos fundamentais da autonomia, de nada valendo, na prática, a afirmação formal de autonomia.(...) Em síntese, a autora ressalta que é exigência constitucional assegurar a supremacia da finalidade pública sobre o interesse particular, nos objetivos da educação, inclusive da educação superior, o que não vem ocorrendo no Brasil. Além disso, demonstra a necessidade de se afastar o excesso de discricionariedade do governo federal, que deve ceder lugar ao respeito às normas da Constituição e das leis, sobretudo da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, institucionalizando-se a administração. Desse modo, eliminando-se a arbitrariedade na ação do Estado brasileiro sobre a educação superior, havendo diretrizes claras, regras legítimas e eficazes com suporte constitucional, será possível a harmonização das relações União e Estados, assim como do setor público com o setor privado, em benefício da qualidade e da igualdade de oportunidades quanto à educação de nível superior.