O gráfico abaixo demonstra a evolução das principais fontes de receitas municipais da cidade de São Paulo ao longo dos últimos 32 anos. A estrutura das receitas passou por significativas mudanças nesse período. Houve perda de participação do ICMS 1 (que representava mais de 40% das receitas em 1990 e caiu para 10% em 2020) e das operações de crédito. Por outro lado, as receitas próprias ganharam significativa importância: o IPTU, que oscilou próximo de 10% de participação na receita anual nos anos 1990, alcançou cerca de 20% em 2020.
Nos últimos cinco anos, o IPTU figura como segunda fonte com maior participação na receita total da cidade, o que, em que pese a predominância de impostos indiretos, produz efeitos redistributivos relevantes. Isso foi resultado de uma série de mudanças legais implementadas nas últimas décadas, em um processo incremental de ampliação de mecanismos com efeitos progressivos na distribuição da carga do imposto.
Dentre as mudanças empreendidas, destacam-se: (1) alterações nas estruturas de alíquotas; (2) atualização sistemática da PGV, sendo corrigida ao menos pela inflação todos os anos e periodicamente revista segundo os valores do mercado; (3) alteração dos patamares de isenção, de acordo com os critérios utilizados e a atualização ou não dos valores de referência para as faixas previstas; (4) travas de aumento, instrumentos usados a fim de graduar e diluir o aumento dos valores dos imóveis nos registros, de modo a evitar aumentos abruptos na carga tributária individual dos contribuintes.
É a soma desse conjunto de elementos que define as condições de crescimento do montante arrecadado. Os governos podem, por exemplo, atualizar a PGV somente pela inflação ou pela variação dos preços de mercado, e podem modificar simultaneamente os critérios para isenções. Essas alterações determinam a arrecadação total do IPTU.
O gráfico a seguir mostra, ao longo de diferentes governos da cidade, a evolução no montante arrecadado e as curvas de pagantes e isentos. No caso do governo Celso Pitta, o aumento da arrecadação entre 1998 e 1999 se deu pela elevação das alíquotas (iguais para todos) de 0,6% para 1%. Já no governo Marta Suplicy, com a adoção de alíquotas progressivas, foram alcançados patamares semelhantes de arrecadação com proporção de isentos muito superior (de 20% para cerca de 40%).
No governo Serra/Kassab, houve aumento da arrecadação por meio da não atualização dos valores de isenção e a atualização dos valores da PGV pela inflação, o que diminuiu progressivamente o número de isentos (de 40% para 34%).
Na gestão Haddad, o uso de travas de aumento para diluir o acréscimo no tempo e aumento da progressividade com a inclusão de critérios de localização possibilitaram conjuntamente o aumento do número de isentos e da receita. O governo Dória/Covas, por sua vez, voltou a diminuir o patamar de isentos aumentando a arrecadação por meio de atualização da PGV pela inflação e não atualização dos valores de isenção.
Essa análise permite concluir que há uma série de combinações de mecanismos com resultados fiscais semelhantes (de incrementar a receita), mas que podem ter diferentes efeitos redistributivos. A diminuição do número de isenções é benéfica em um primeiro momento para a receita municipal, mas não é a única alternativa para esse fim. Já a atualização do cadastro e revisão da PGV com vistas à diminuição das desigualdades deve ser prioritária para a administração municipal, uma vez que garante um melhor aproveitamento dos benefícios desse imposto tanto em termos de arrecadação quanto de equidade tributária.
