Notícia

Locus - Ambiente da inovação brasileira

O custo da ciência: como as políticas públicas podem salvar ou acabar de vez com o FNDCT

Publicado em 10 maio 2018

Em 2016, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT conseguiu utilizar apenas R$ 1 bilhão do total de R$ 2,7 bilhões de sua dotação orçamentária. Cerca de 60,9% dos recursos para inovação foram contingenciados naquele ano, e não foi diferente em 2017, quando o governo contingenciou 44% do orçamento ligado à ciência. Entretanto, entidades públicas e privadas encontraram uma forma de, possivelmente, retomar a independência do FNDCT, livrando- -o de contingenciamentos e transformando-o num fundo financeiro rentável que poderá ser autossustentável em poucos anos.

No final de 2017, a Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática (CCT) aprovou o Projeto de Lei do Senado nº 315/2017 de autoria do senador Otto Alencar (PSD-BA), que propõe uma grande mudança para o fundo, o fim do contingenciamento de recursos orçamentários destinados ao desenvolvimento científico e tecnológico e a mudança da natureza do fundo, que, hoje, é o mais importante para o setor, sendo grande fonte de financiamento para os investimentos e projetos da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e de outras agências.

Criado em 1969, o FNDCT tem como objetivo principal o financiamento de projetos estratégicos de desenvolvimento científico e tecnológico, fortalecendo a indústria nacional e a pesquisa do país, desde a de base, como também as mais avançadas e complexas. Durante muitos anos, o fundo se manteve crescente e estável e teve seu auge em 2013, quando atingiu um orçamento de R$ 3,7 milhões, segundo a Siafi e o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações. Ao longo destes quase 50 anos de existência, o fundo foi essencial para diversas ações, como a estruturação da pós-graduação no país, dos parques tecnológicos e incubadoras, edos Núcleos de Inovação Tecnológica (NITs), e o desenvolvimento de atuações de Venture Capital. Foram mais de 30 mil projetos apoiados.

 

“O FNDCT é a principal fonte de apoio às atividades de CT&I no Brasil. A situação do Fundo não é, no entanto, das mais animadoras. Apesar de arrecadar cerca de R$ 4,5 bilhões por ano, o FNDCT tem destinado às suas ações apenas cerca de R$ 2 bilhões anualmente. A fatia restante tem sido contingenciada. Isso é muito grave. Parte significativa de recursos destinados à CT&I tem sido usada para o governo fazer superávit fiscal”. Marcos Cintra, presidente da Finep

 

Um fundo de natureza tão importante, que já foi fundamental para pesquisas relativas a projetos como Pró-Álcool, tecnologias para o Pré- -Sal, grandes infraestruturas de pesquisa (como o projeto Sirius e o Reator Multipropósito Brasileiro), até ações da Embrapa e de empresas como a Embraer, hoje sofre com a falta de recursos. O presidente da Finep, Marcos Cintra, reforça que, dada a importância do fundo para o setor de Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I), essa crise é algo muito grave.

“O FNDCT é a principal fonte de apoio às atividades de CT&I no Brasil. A situação do Fundo não é, no entanto, das mais animadoras. Apesar de arrecadar cerca de R$ 4,5 bilhões por ano, o FNDCT tem destinado às suas ações apenas cerca de R$ 2 bilhões anualmente. A fatia restante tem sido contingenciada. Isso é muito grave. Parte significativa de recursos destinados à CT&I tem sido usada para o governo fazer superávit fiscal”, comenta Cintra.

Porém, a questão do contingenciamento não é nova. Entre 2001 e 2016, o orçamento do FNDCT foi de cerca de R$ 37 bilhões (em valores correntes), mas apenas 46% foi efetivamente usado. Isto significa que 54% dos recursos arrecadados para financiar o Sistema Nacional de CT&I (SNI) foram desviados para outras finalidades. Os dados são do artigo “Crise do financiamento público à inovação no Brasil”, publicado no ano passado.

 

“Em 2007, com a aplicação da fonte FNDCT para inversões financeiras - operações de crédito, percebeu-se, gradativamente, forte instabilidade na aplicação de recursos do Fundo para a subvenção econômica. Em 2013, mais de 30% do Fundo foi alocado para viabilizar o programa Ciências sem Fronteiras (CsF), atingindo cerca de 40% em 2015. Este cenário resultou em forte redução do fomento à ciência brasileira nos anos de 2014 a 2017”. Francilene Garcia, presidente do CONSECTI


Para Francilene Garcia, membro do Conselho Consultivo e presidente do Conselho Nacional de Secretários Estaduais para Assuntos de Ciência e Tecnologia (CONSECTI), os fatos ao longo dos anos evidenciam que é necessário um redesenho na forma de operação do FNDCT.

“Em 2007, com a aplicação da fonte FNDCT para inversões financeiras - operações de crédito, percebeu-se, gradativamente, forte instabilidade na aplicação de recursos do Fundo para a subvenção econômica.

Em 2013, mais de 30% do Fundo foi alocado para viabilizar o programa Ciências sem Fronteiras (CsF), atingindo cerca de 40% em 2015. Este cenário resultou em forte redução do fomento à ciência brasileira nos anos de 2014 a 2017, gerando ainda dívidas que comprometem os orçamentos atuais e novos ciclos de descontinuidades. É consenso para todos a necessidade de um redesenho na forma de operação da principal fonte de fomento à CT&I - em termos orçamentários e de execução”, aponta Francilene.

PLS 315/2017

O Projeto de Lei do Senado altera a Lei de Responsabilidade Fiscal — Lei Complementar 101/2000 — para determinar que, além das despesas com serviço da dívida pública, não poderão ser objeto de cortes orçamentários os recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.

Para o Secretário de Desenvolvimento Tecnológico e Inovação, Álvaro Prata, o projeto pode ser uma saída para que os recursos de P&D não sejam limitados de tal maneira que afete todo o setor.

 

“Investimentos em CT&I são fundamentais para o desenvolvimento pleno e autônomo de qualquer nação. Crises econômicas e sociais recentes têm sido superadas pelos países desenvolvidos com base no incremento de aportes públicos em P&D, sendo este um caminho aconselhável para os desafios brasileiros. Nesse sentido, o PLS 315/2017, se convertido em Lei, poderá aumentar o volume de recursos do Governo Federal para o setor, o que deverá acarretar em maiores investimentos públicos dos demais entes federados, bem como da iniciativa privada na promoção da inovação”. Álvaro Prata, Secretário de Desenvolvimento Tecnológico e Inovação


“Investimentos em CT&I são fundamentais para o desenvolvimento pleno e autônomo de qualquer nação. Crises econômicas e sociais recentes têm sido superadas pelos países desenvolvidos com base no incremento de aportes públicos em P&D, sendo este um caminho aconselhável para os desafios brasileiros.

Nesse sentido, o PLS 315/2017, se convertido em Lei, poderá aumentar o volume de recursos do Governo Federal para o setor, o que deverá acarretar em maiores investimentos públicos dos demais entes federados, bem como da iniciativa privada na promoção da inovação”, explica Prata.

O projeto ainda deve passar pela Comissão de Assuntos Econômicos e, caso seja aprovado, as alterações só entram em vigor a partir de 1º de janeiro de 2020 para não afetar o ajuste fiscal do atual governo. O presidente da Finep, Marcos Cintra, explica que, apesar do PLS ser um grande avanço, ainda há um trabalho a ser feito para convencer as autoridades sobre sua grande importância para o avanço de CT&I no país.

“Este PLS ainda necessita percorrer um longo caminho até ser aprovado de fato, tanto no Senado quanto na Câmara dos Deputados, além da própria necessidade de sanção presidencial. Estamos tentando também convencer a Câmara dos Deputados e o próprio Poder Executivo da importância e da necessidade desta medida”, completa Cintra.

Natureza Financeira do Fundo

Uma das grandes propostas do projeto é a mudança da natureza financeira do FNDCT, que foi amplamente discutida com diversas entidades relacionadas ao ecossistema de inovação, como ABC, SBPC, CNI, Fiesp, Sebrae, Andifes, Confap, FOPROP, Faperj, Firjan, Coppe/UFRJ, Consecti, Embrapa, ITA, Unicamp USP, CNEN, Abifina, Abimaq, entre outras.

O MCTIC sofre com um orçamento bastante reduzido e, com isso, o FNDCT também é afetado. Segundo dados do próprio Ministério, o investimento em ciência e tecnologia em 2018 é 54% menor quando comparado a 2010. Neste ano, a União destinou R$ 4,7 bilhões para a pasta, 25% a menos do que o aprovado para 2017.

O FNDCT é composto por 16 fundos setoriais ligados às áreas de petróleo, energia, saúde e biotecnologia, além desses recursos, há ainda uma quantia referente às devoluções da Finep, que empresta 25% dos recursos para operações de crédito reembolsável e uma última parte que vem do Tesouro. Com os cortes orçamentários e baixa arrecadação, o Fundo têm ficado cada vez mais comprometido.

Uma dessas mudanças que afetaram o Fundo foram as alterações nas regras de distribuição de roaylties de petróleo. Esse novo modelo impactou um dos fundos setoriais mais importantes, o CT-Petro, da área de petróleo e gás, que, até 2012, era responsável por quase metade da contribuição dos fundos setoriais para o FNDCT, mas deixou parcialmente de ser repassado quando o Congresso regulou a exploração do Pré-sal.

Para o diretor-presidente do Conselho-Técnico Administrativo da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), Carlos Américo Pacheco, o PLS 315/2017 é visto como uma maneira de recuperar a antiga função do Fundo.

 

“O volume do contingenciamento, ao longo dos últimos 20 anos, foi gigantesco e, se esse contingenciamento não tivesse acontecido, só a capitalização e a aplicação desse valor, mesmo que a Finep não tivesse transformado em fomento direto, seria muito significativa. A ideia é excepcionalmente boa, porque, mesmo que houver contingenciamento, pelo menos esse montante seria capitalizado e, em um certo momento, retornaria como fonte de receita para o FNDCT”. Carlos Américo Pacheco, [diretor]-presidente da FAPESP

 

“Quando nós reformulamos a natureza do FNDCT, entre 1999 e 2002, trabalhamos a ideia de criar fontes adicionais de recursos, que são hoje os fundos setoriais, para que o FNDCT pudesse desempenhar um papel que ele já tinha desempenhado no fim dos anos 70 e início dos anos 80. A ideia era dar sustentabilidade e fontes de receitas estáveis para ele cumprir esse papel. A situação hoje é muito crítica, porque os contingenciamentos dos recursos do FNDCT atingiram patamares muito elevados. Perdeu-se grande parte da receita do Fundo que advinha da Lei do Petróleo, mas é necessário recuperar a função do FNDCT”, explica Pacheco.

Atualmente, a ideia é que o FNDCT passe a operar como fundo de natureza financeira e, com essa alteração, será possível a separação dos recursos do fundo da Conta Única do Tesouro Nacional. Essa medida vai garantir estabilidade no repasse de recursos, evitar os grandes desvios de finalidade de receitas, que já acontecem há alguns anos, e também ampliará a capacidade de financiamento, já que o saldo do FNDCT permaneceria em caixa sendo capitalizado e rendendo juros até a liberação.

Carlos Américo Pacheco explica que a mudança será muito positiva, mesmo que ainda existam contingenciamentos futuros, porque trata-se de um dinheiro que retornará para o Fundo e para importantes iniciativas da Finep, que hoje depende muito dos empréstimos do FNDCT para apoiar e dar continuidade aos projetos de ciência, tecnologia e inovação.

“Encaro o projeto de forma muito positiva, sobretudo na alteração da natureza do Fundo, de tal maneira que os recursos contingenciados do Fundo permitam ser capitalizados e utilizados para operações de credito da Finep possam retornar ao Fundo. O volume do contingenciamento, ao longo dos últimos 20 anos, foi gigantesco e, se esse contingenciamento não tivesse acontecido, só a capitalização e a aplicação desse valor, mesmo que a Finep não tivesse transformado em fomento direto, seria muito significativa. A ideia é excepcionalmente boa, porque, mesmo que houver contingenciamento, pelo menos esse montante seria capitalizado e, em um certo momento, retornaria como fonte de receita para o FNDCT”, comenta Pacheco.

De acordo com os levantamentos da Finep, a transformação em fundo financeiro já em 2019 faria com que em 2030 o fundo já tivesse acumulado R$ 43 bilhões e fosse autossustentável. Hoje, o saldo é de cerca de R$ 9 bilhões, segundo dados da Fazenda. No modelo atual, os recursos não utilizados no fim de cada ano não são considerados patrimônio do FNDCT e, com isso, são devolvidos ao Tesouro Nacional, sem serem levados em conta para a elaboração dos próximos orçamentos. Desta forma, o dinheiro deixa de ser empregado em CT&I e é usado para pagamento de dívida pública ou superávit fiscal. Somente entre 2006 e 2017, dos R$ 53,4 bilhões arrecadados pelo FNDCT, R$ 15 bilhões foram contingenciados (28%).

“O aumento da produtividade e da competitividade na sociedade atual, fatores essenciais para o afastamento dos cenários de crises, ocorrem em países que conseguem assegurar a estabilidade dos investimentos em CT&I. Na condição de fundo financeiro, o FNDCT passaria a contar com o acumulado dos recursos arrecadados por meio de suas diversas fontes, fato que não ocorre hoje em virtude de dois motivos. O primeiro são os sucessivos contingenciamentos definidos pelo governo como mecanismo para fazer frente à crise fiscal vigente no país. Como segundo fator, entende-se que o fundo financeiro estaria livre do princípio da anualidade orçamentária que impede que os recursos arrecadados em um ano possam ser utilizados em despesas em anos seguintes”, comenta o Secretário de Desenvolvimento Tecnológico e Inovação, Álvaro Prata.

Finep

Os recursos do FNDCT também alimentam ações de inovações nas empresas, por meio de mecanismos de crédito, investimento de capital e subvenção econômica. “Seus recursos são utilizados por Instituições de Ciência e Tecnologia (ICTs) tanto para o desenvolvimento de pesquisas quanto para a melhoria da infraestrutura laboratorial, mas também alimentam ações de inovação nas empresas. O Fundo, por exemplo, é a única fonte nacional para a subvenção econômica, o instrumento de apoio à inovação mais utilizado mundialmente.”, lembra Cintra.

No projeto era previsto o aumento do percentual de recursos orçamentários, de 25% para até 50%, emprestados do FNDCT para a Finep. Este valor se refere aos empréstimos de recursos do FNDCT para operações de crédito reembolsável, que são devolvidos quando a financiadora recebe dos devedores.

Entretanto, entidades como Academia Brasileira de Ciências (ABC), Associação Nacional dos Dirigentes de Instituições Federais de Ensino (Andifes), Conselho Nacional das Fundações de Amparo à Pesquisa (Confap), Conselho Nacional de Secretários Estaduais para Assuntos de Ciência e Tecnologia (CONSECTI), Fórum Nacional de Secretários Municipais da Área de Ciência e Tecnologia e Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) chegaram a emitir uma carta com um parecer contrário a essa medida.

Francilene Garcia, do CONSECTI, explica que as entidades apoiam a maioria das mudanças propostas pelo projeto, entretanto, o aumento desse percentual é preocupante porque poderia deslocar a Finep de suas atribuições base. “É oportuno também citar aspectos do PLS 315 que nos preocupa: o aumento do limite máximo para as operações de crédito - o que pode vir a ser um forte atrativo para deslocar a Finep de suas atribuições como agência central de fomento a inovação do país - cujos instrumentos devem combinar recursos para fomento, subvenção e crédito, dentre outras alternativas hoje viáveis com o novo Marco Legal de CT&I”, diz Francilene.

Entretanto, o MCTIC, por meio da Nota Técnica nº 2.634/2018, já manifestou contrariedade em relação à alteração de percentual.

O documento assinado pelas entidades no dia 15 de janeiro deste ano cita ainda que, “outra importante mudança, necessária para alavancar a inovação tecnológica no país, é atribuir ao Conselho Diretor do FNDCT, composto por representantes da academia, do governo e do setor empresarial, o poder de decidir anualmente a taxa de remuneração do empréstimo do FNDCT à Finep, como já ocorre atualmente com as operações, por exemplo, do Funttel”.

Para as instituições, isso permitiria garantir condições mais favoráveis às empresas que investem em atividades de P,D&I, seguindo as melhores práticas internacionais. “Trata-se de maior autonomia para uma governança que deve ser cada vez mais qualificada e presente”, pontua Francilene.

As mudanças ainda demorarão, mas o diálogo deve continuar envolvendo todos os atores do sistema nacional de inovação em busca do melhor modelo de fomento para o país. Os diversos programas que deixarão de ser apoiados, nas mais diversas frentes, aguentarão por quanto tempo mais?