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Mudanças em programas fiscais têm que ser fruto de avaliações criteriosas, alertam pesquisadores

Publicado em 05 novembro 2018

Por Por Suzana Correa Petropouleas

Da greve dos caminhoneiros que parou o país no final de maio às principais propostas para a economia dos presidenciáveis na eleição de outubro, incentivos fiscais e tributários têm sido pauta de importantes discussões na agenda política do país em 2018. Especialistas alertam para a importância de monitoramento e avaliação dessas políticas nos processos decisórios.

Mas o que exatamente são esses incentivos? A renúncia fiscal – ou gastos tributários, na nomenclatura dos especialistas – são vantagens e benefícios concedidos para diversos setores do país – da Zona Franca de Manaus à educação superior e arte, através de programas como ProUni e FIES.

“Através dele, o governo abre mão de uma arrecadação com o objetivo de incentivar algum setor ou a economia de uma forma geral”, explica o professor de gestão tributária na Faculdade de Ciências Aplicadas da Unicamp, Otávio Cabello. O montante de dinheiro não arrecadado pelo governo através de programas de renúncia fiscal é alto – segundo pesquisa da FGV, em 2014, o total não-arrecadado – cerca de 323,17 bilhões de reais – superaria o orçamento dos Ministérios da Saúde e Educação somados, igualando-se apenas ao Ministério da Previdência Social.

Mas quem determina a criação, manutenção ou eliminação de políticas e programas de renúncia fiscal? A decisão de alterar – ou não – esses programas é mais do que ideológica, subjetiva ou política. Na área de estudos sobre políticas públicas, diversos pesquisadores dedicam-se à análise da avaliação desse tema. Tentam responder perguntas como: “Esse programa vale a pena? Qual o real retorno que está gerando para a sociedade? Deve ser mantido ou não?”. Embora a cultura de avaliação ainda seja incipiente no país, ela é importantíssima para gerar diagnósticos e prognósticos baseados em dados analisados com neutralidade e profundo rigor científico. Aqui, não existe espaço para achismos.

Em 2014, a Assembleia Geral da ONU adotou resolução que propõe o fomento da capacidade de avaliação das atividades de desenvolvimento dos países, em nível nacional, reconhecendo a importância fundamental destas para as economias em desenvolvimento. No entanto, a tomada de decisões baseada no monitoramento e avaliação de programas ainda é pouco comum em países como o Brasil.

Sérgio Salles, professor titular do Departamento de Política Científica e Tecnológica (DPCT) do Instituto de Geociências da Unicamp e coordenador de avaliação de programas da FAPESP explica que a competência de avaliação do país é pouco acionada quando esses programas são desenhados ou implementados, embora existam grupos independentes, experientes e capacitados para realizar essas análises no país. “O Brasil tem um marco regulatório que define a avaliação dessas políticas, mas não é respeitado. Entra governo, sai governo, mudam as diretrizes e vêm novas políticas que vêem os subsídios de uma forma diferente, criam ou extinguem programas sem que seja feita uma avaliação do que deu errado ou certo e o que precisa ser feito para alcançar os resultados previstos”, conta.

Transparência e avaliação

Em suas pesquisas na área de gastos e transparência tributária, Otávio Cabello analisou municípios brasileiros acima de 500 mil habitantes sobre a questão. “Nossa pesquisa observou que não há transparência, em primeiro lugar, e nem controle sobre essas renúncias fiscais – apenas em 17% dos municípios analisados foi possível encontrar o anexo exigido pela Constituição Federal que fala de renúncia. Há também baixa contabilização e transparência nos portais de informação dos maiores municípios do país. Além disso, 50% das cidades avaliadas estavam em desacordo com as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal”, conta.

Um grande desafio observado pelos estudiosos da área é a própria falta de avaliação desses programas, que por vezes se sobrepõem beneficiando mais de uma vez o mesmo setor, perduram por longos períodos de tempo sem reavaliação dos reais benefícios ou prejuízos que vem trazendo e frequentemente contradizem-se, beneficiando um setor importante enquanto oneram outros também relevantes.

Foi o caso, por exemplo, das negociações entre governo e caminhoneiros durante a greve no primeiro semestre deste ano de 2018. Para compensar a redução de tributos que oneravam o diesel, principal fonte de energia dos caminhões brasileiros, o governo cortou incentivos de setores exportadores, da indústria química, da saúde e educação para viabilizar a isenção da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico e redução da cobrança de PIS/Cofins sobre o preço do combustível.

Uma avaliação, na prática

Camila Zeitoum e Giancarlo Stefanuto também são pesquisadores do DPCT da Unicamp e estudam há anos dois dos mais importantes programas para a ciência, tecnologia e inovação do país: a Zona Franca Manaus e a Lei da Informática.

A Zona Franca, estabelecida em 1967 para impulsionar o desenvolvimento e industrialização da região norte do país, atrai empresas devido aos incentivos fiscais na região, bem como taxas reduzidas de alfândega e área de livre comércio de importação e exportação. Embora tenha gerado emprego, renda e integração regional, o programa também é marcado pela dificuldade no escoamento dos produtos e altos gastos públicos para manutenção dos benefícios fiscais.

A Lei da Informática, por sua vez, concede incentivos fiscais a empresas de tecnologia que invistam em pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica, visando estimular a competitividade e a capacitação técnica das empresas do setor. “Essa lei é a principal política de incentivo fiscal para o setor de TI e automação no Brasil e ela existe desde o início da década de 90. É uma lei basicamente que concede uma redução – principalmente do IPI – a um conjunto de produtos de TI e automação. Em contrapartida as empresas precisam investir um percentual do faturamento que têm com esses produtos incentivados em atividades de pesquisa e desenvolvimento – esse percentual hoje é de 4%. A outra contrapartida exigida é a realização no Brasil de algumas etapas do processo produtivo desses bens”, explica Camila.

“Para se ter uma ideia da dimensão desse instrumento, em 2015, segundo dados da Sepin (Secretaria de Política e Informática do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, que faz a gestão dessa política) a renúncia – só naquele ano – foi de 5,2 bilhões de reais e a lei teria gerado então uma obrigação de investimento em P&D de cerca de 1,8 bilhão em função do faturamento das empresas beneficiárias, que foi da ordem de 46 bilhões. Só pra se ter uma ideia da imensidão da Lei de Informática”, mostra.

Quando a lei foi criada, buscava-se a capacitação e aumento da competitividade do setor através de seus instrumentos, mas não foram definidas metas claras – nem mesmo quando a lei foi alterada em 2004 e 2006. “Entendemos que isso é bastante negativo”, comenta. “Porque dificulta o trabalho de acompanhamento e mensuração dos resultados porque não há clareza sobre onde se pretendia chegar no momento de criação do instrumento”.

Segundo Giancarlo, o mesmo vale para as leis que criaram a Zona Franca – objetivos genéricos e mais amplos como geração de empregos e reinvestimentos na região, aliados à ausência de metas e de instrumentos de reavaliação destas dificultam a avaliação da lei ao longo dos anos.

No site do Ministério, é possível acessar dados agregados de faturamento, investimentos em pesquisa e projetos de cooperação para conjuntos de empresas, em intervalos de tempo, como entre 2006 e 2014. É um esforço, ainda que limitado, de transparência de dados. “Não existe um mecanismo efetivo de avaliação de resultados. O que existem são dados sobre grandes números – como empregos gerados – mas não é feito um acompanhamento mais preciso sobre a eficiência e eficácia da política”, alerta Camila.

Em 2008, houve uma iniciativa do então Ministério de contratar o grupo de Sérgio Salles, Zeitoum e Stefanuto para uma avaliação de impactos da lei. Na ocasião, foram feitas sugestões para melhoria do instrumento. Foram aplicados questionários em empresas beneficiadas e coleta de dados em fontes secundárias, como o IBGE. A iniciativa gerou grande volume de dados – em parte, porque a ausência de avaliações do tipo significou que era a primeira vez que estes dados eram coletados e organizados para uma análise ampla do tipo. “A ausência de objetivos e metas mais claras também foi uma dificuldade. É uma lei que existe há mais de 25 anos sem revisão desses objetivos mais amplos e revisão de metas, apenas prorrogações”, conta Camila.

“Enquanto não se aplica uma metodologia precisa de avaliação, temos apenas números – números grandes – mas que não dizem se essa é a política correta”, explica Sérgio Salles. O estudo do programa permitiu observar, por exemplo, que o aumento dos investimentos em P&D foi grande, mas veio acompanhado de aumento no volume das importações do setor e produtividade decrescente. “Significa que não estamos agregando valor à produção, estamos dando incentivos para a indústria manter a fábrica funcionando, mas não conseguimos ir além disso – o que seria o desejável dessa política. Não há ganhos de produtividade”, alerta.

Embora existam ganhos em investimento em pesquisa, no entanto, não são transformados em agregação de valor – exceto para alguns conjuntos de empresas nacionais de porte médio. O crescimento de empregos para pessoal qualificado na área de P&D, por exemplo, foi baixo. “Vários indicadores mostraram impactos além do que se esperaria. Nas comparações internacionais, num novo estudo que estamos fazendo, vemos que estamos investindo sem um retorno em termos de competitividade internacional – e os níveis de produtividade não crescem há dez anos”, relata Salles.

No entanto, a receptividade para as mudanças propostas pelo estudo, como cobrança de aumento das exportações para as empresas beneficiadas, foi morna. Salles avalia que a redução de custos fiscais representa um importante fator de competitividade no mercado interno para as indústrias beneficiadas, que não mostram abertura para mudanças em benefícios a que já estão muito habituadas. Apesar disso, a atuação de uma terceira parte independente – nem governo onerado, nem empresa beneficiada – é importante justamente para que balanços como esse, que retiram os atores envolvidos da zona de conforto, promovam constante debate e aperfeiçoamento destas iniciativas.

Perspectivas para a nova gestão

Embora muito ainda precise ser feito para transformar a avaliação desse tipo de programa em prática comum no país, sua existência é defendida tanto pelo setor público e privado como uma importante ferramenta econômica. Sua prorrogação, assim como eliminação, deve ser decidida com base em avaliações sérias que contraponham riscos e benefícios – especialmente considerando – e o volume de recursos que mobilizam.

Se a análise de um único programa é complexa e envolve uma rede intrincada de interesses e dificuldades, a alteração em vários programas é um desafio ainda maior. Pesquisadores da área salientam a importância da reflexão sobre o tema nas decisões do novo governo. “O que falta é uma maior análise e discussão sobre essas renúncias para avaliar sua real contribuição como política de incentivo e maior transparência”, avalia Cabello.

Mudanças nessas políticas não necessariamente serão negativas. “Talvez haja um olhar maior para essas renúncias. Esse movimento, de alguma forma, já começou. O TCU acabou de lançar um painel exclusivo sobre o tema. E mudar não significa reduzir. Penso que o ideal seja aprimorar”, conclui.