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Mediação como prática de transformação dos conflitos fundiários urbanos

Publicado em 13 março 2015

Por Antonio Rafael Marchezan Ferreira

RESUMO: O foco específico do presente estudo são os conflitos fundiários urbanos, bem como os contornos de uma proposta de mediação como prática de transformação destes conflitos.

SUMÁRIO: Introdução; Delineamentos para a Construção de um Perfil Conflitos Fundiários Urbanos no Brasil; Esforços em Torno da Construção de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos; A Mediação como Prática de Transformação dos Conflitos Fundiários Urbanos; Considerações Finas; Bibliografia.

RESUMO: O foco específico do presente estudo são os conflitos fundiários urbanos, bem como os contornos de uma proposta de mediação como prática de transformação destes conflitos. Assim, em um primeiro momento dedica-se a estabelecer um perfil destes conflitos, partindo-se de uma visão macro – da análise dos traços característicos dos conflitos urbanos, para culminar nos delineamentos específicos dos conflitos fundiários urbanos brasileiros. Posteriormente, descreve-se o percurso histórico protagonizado pelo Ministério das Cidades para construir as diretrizes de inspiração de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Na seqüência analisam-se as características da mediação então proposta, objetivando estabelecer reflexões que possam contribuir para uma crítica científica deste método. Finalmente, são apresentadas as considerações finais e a bibliografia que contribuiu na construção deste trabalho.

PALAVRAS-CHAVE: conflitos fundiários urbanos – política nacional – mediação.

MEDIATION AS PRACTICE OF TRANSFORMATION OF URBAN LAND CONFLICTS

ABSTRACT: The specific aim of this work is the urban land conflict, as well as the features of a proposal of mediation as practice of transformation of such conflicts. Thus, firstly, we establish, within a macro view, a profile of these conflicts, that is, the analysis of typical traits of urban conflicts in order to achieve more specific characteristics of Brazilian urban land conflicts. Secondly, we describe this historic path, having the Ministry of the City as protagonist in building guidelines to the National Policy of Prevention and Mediation of Urban Land Conflicts. Then, we analyze the characteristics of this proposed mediation, aiming to cause reflections that may contribute to a scientific critic of such method. Finally, we have final considerations and the bibliography that supplied this work.

KEYWORDS: urban land conflicts – national policy – mediation

Introdução

A vida contemporânea tem contribuído para moldar pessoas mais solitárias e individualistas. Especialmente em países em desenvolvimento, marcados pela pobreza, intensifica-se o distanciamento nas relações sociais, pois o indivíduo precisa devotar-se quase que integramente para garantir a satisfação de suas necessidades básicas. É premente a necessidade de um intermediário para restabelecer os laços de comunicação, para atravessar as fronteiras da intolerância e incompreensão, resgatando o indivíduo ou a comunidade socialmente isolada.

A mediação é vista aqui sob esta perspectiva, como um instrumento capaz de transformar os conflitos, restaurar vínculos sociais por meio da cultura do terceiro – o intermediário, proporcionando uma via em que indivíduos ou grupos sociais passem a ter consciência de seu papel na construção de “soluções” de seus conflitos.

O foco específico do presente estudo são os conflitos fundiários urbanos, bem como os contornos de uma proposta de mediação como prática de transformação destes conflitos.



Delineamentos para a Construção de um Perfil dos Conflitos Fundiários Urbanos no Brasil

Estabelecer com exatidão um perfil dos conflitos fundiários urbanos no Brasil trata-se de tarefa inexecutável, que extravasariam os limites do presente estudo. Todavia, cumpre-se traçar delineamentos capazes de marcar os contornos de uma possível tipologia destes, a fim de se preparar o terreno para lançar as sementes da mediação como método não adversarial de transformação de conflitos.

O conflito social é fator inerente à vida das sociedades, estabelecendo uma relação dialética com a transformação social; de fato, o conflito produz mudança e esta tende a produzir mais conflito. A sociologia clássica sempre lhe dedicou especial atenção; Theodoro faz um breve panorama de sua importância ao expor que:

Para Marx, a luta de classes é o motor da história. Também para Spencer, o conflito anima qualquer sociedade e estabelece um equilíbrio entre esta e o indivíduo. Já para Durkheim, os conflitos são formas emergentes de uma sociedade (industrial-urbana) em plena constituição. [...] Para Simmel [...], conflito é uma das formas mais vivas de interação constituindo um processo de associação. [...]. Os conflitos são partes integrantes das relações humanas, da trama social; eles são diversos, com são as relações sociais.[2]

Reconhecida esta qualidade do conflito inerente à condição humana, se propõe romper-se com o paradigma característico das “soluções” de conflitos notadamente adversariais e marcados pela lógica binária do certo e errado, bem e mal, justo e injusto etc. Os métodos não adversariais reclamam a consciência de um novo paradigma – o conflito pela perspectiva da complexidade, que tem como proposição metodológica o pensamento não linear ou não determinista (cujas origens remetem às teorias da matemática complexa, autopoiese, estruturas dissipativas etc.).

Assim, estabelecidos os presentes pressupostos, cumpre-se direcionar o foco do estudo para os conflitos urbanos. Observa-se, em um primeiro momento, que estes correspondem à manifestação da coletividade para com as contradições urbanas decorrentes do processo de desenvolvimento e seus elementos constitutivos são engrenagens do próprio mecanismo histórico do desenvolvimento.

Para Borja, em análise do caso europeu, há três modalidades de conflitos: a) agentes dominantes (especialmente o Estado) versus a população da cidade – este primeiro caso tem como ponto conflitivo os equipamentos coletivos, principalmente a moradia. Nesta seara as reivindicações vinculam-se à participação da população (as diversas classes, não apenas a classe popular) nos organismos públicos; b) agentes capitalistas privados versus o Estado – neste ponto ressalta-se a posição dicotômica do Estado em atender simultaneamente os grupos dominantes e a população em geral;  e c) o conflito entre os próprios agentes capitalistas em concorrência pelo espaço.[3]

Embora a experiência européia guarde vínculo com os países latino-americanos, uma vez que tem residência na mesma problemática – o consumo de bens e equipamentos urbanos – , não se pode olvidar que são processos históricos distintos. Assim, adverte Gohn que

A mera transposição de “modelos” de análise constituiria uma simplificação distorcedora da realidade; as análises dos cientistas europeus, sobre os movimentos sociais urbanos, devem constituir apenas marcos de referência. Torna-se de importância fundamental a diferenciação dos processos que caracterizaram as especificidades históricas das formações sociais latino-americanas, de industrialização tardia.[4]

De fato, o processo de urbanização da America Latina é resultado da busca capitalista européia por zonas de acumulação de riquezas. Assim, enquanto na Europa a separação do trabalhador e seus meios de produção se deu por meio de conflitos violentos, caracterizando uma verdadeira luta de classes, na America Latina a colonização já se estabelece sob o paradigma da ruptura entre trabalhadores e meios de produção. Por conseqüência, “O Estado assume, na maioria das formações sociais latino-americanas, papel de diluidor e catalisador dos conflitos”.[5]

Assim, penetração do capital monopolista no Brasil da década de 50 passou a impor ao Estado a missão de proporcionar a infra-estrutura urbana. Neste contexto, a formação das áreas metropolitanas é marcada por uma série de “contradições sociais e políticas”: demandas por “serviços de infra-estrutura (água, esgotos, asfaltamento de ruas, iluminação privada e pública etc)”; por um sistema de transporte coletivo rápido e eficiente, “pois a expansão urbana pelo crescimento da periferia não foi acompanhada de uma intervenção, por parte do Estado, destinadas a atender as novas circunstâncias”; por um “sistema educacional em todos os níveis, pois a modernização econômica impôs expectativas novas à mão-de-obra”; pela necessidade de “serviços ligados à sobrevivência propriamente dita (postos de saúde, maternidade, hospitais e pronto-socorros etc)” e por “equipamentos sociais e culturais (creches, parques infantis, bibliotecas, centros de recreação, locais de prática esportivas, áreas verdes etc)”.[6]

O conflito social assume esta nova roupagem, o espaço urbano brasileiro materializa-se como expressão desta estrutura econômica e sua conseqüente manifestação social – o Estado é posto no centro das relações produtivas.

Se a cidade foi o espaço por excelência do conflito entre burguesia e proletariado, a urbanização da economia e da sociedade amplia esse espaço; se essa urbanização tem no Estado capturado pela burguesia internacional-associada seu principal agente e simultaneamente seu principal obstáculo, esse espaço não apenas se amplia: se redefine para colocar no centro da contradição o próprio Estado.[7]

No âmbito específico dos conflitos fundiários urbanos já se esboçam elementos capazes de revelar as nuances de sua tipologia. É inegável que a atuação estatal contribuiu decisivamente para o controle da produção do espaço urbano, bem como para a construção do valor fundiário urbano. Todavia, como adverte Ferreira, este controle se estabeleceu “às avessas”,

Pois se na Europa ele visava alguma universalização e democratização no acesso à cidade, no Brasil ele se deu ou para garantir a onipotência das elites, e manter em níveis aceitáveis os bairros de classe média, deixando aliás o mercado imobiliário bastante livre para atuar, ou para “resolver” as demandas populares quando absolutamente necessário, na base de relações populistas e clientelistas [...].[8]

Com isso, saia privilegiado o mercado imobiliário, capaz de respeitar tais regras ou de dobrá-las graças à sua proximidade com o Poder Público e seu poder financeiro, e prejudicava-se definitivamente a população mais pobre, incapaz de responder às duras exigências legais. Para construir, seria necessário ter documentação da posse da terra, dominar o aparato técnico-jurídico do desenho e da aprovação de plantas, e respeitar as diretrizes legais sanitárias e de ocupação e uso do solo, que muitas vezes impunham regras que só podiam ser aplicadas nos terrenos mais caros.[9]

Todo este processo de diferenciação espacial se intensifica com a industrialização, ressaltando-se mais uma vez a importância da intervenção estatal. “O capitalismo industrial, ao exacerbar a divisão social do trabalho e a luta de classes, acentuou a divisão social do espaço [...]”. Assim, como conseqüência natural deste processo, as áreas de localização privilegiada (em função da acessibilidade e infra-estrutura) eram mais valorizadas e logicamente ocupadas pelas classes dominantes, restando para as classes mais baixas as localidades mais extremas, periféricas. “As leis funcionaram mais do que nunca para demarcar os lugares de cada um, e as classes dominantes intensificaram ainda mais sua presença na máquina do Estado, para garantir os novos espaços de alta valorização [...]”.[10]

Fica evidenciado, desta forma, que a “segregação urbana” revela-se como uma característica fundamental para a compreensão da estrutura espacial das metrópoles brasileiras. Villaça define segregação como “processo segundo o qual diferentes classes ou camadas sociais tendem a se concentrar cada vez mais em diferentes regiões gerais ou conjuntos de bairros da metrópole”. Deste modo, a segregação tem como fator determinante a maior concentração, em uma específica região, de uma determinada classe em relação às demais.  Na metrópole brasileira, o mais predominante padrão de segregação é o do centro versus periferia. “O primeiro, dotado da maioria dos serviços urbanos, públicos e privados, é ocupado pelas classes de mais alta renda. A segunda, subequipada e longínqua, é ocupada predominantemente pelos excluídos”.[11] No mesmo sentido argumenta Alves ao expor o que denomina de cidades paralelas:

Atualmente nas grandes capitais, o contorno único que delimitaria “a cidade” se desfaz e observa-se a edificação de “cidades paralelas”: o centro econômico e as periferias esquecidas. Duas cidades com contornos e funcionamentos próprios. De um lado, um centro interconectado com o mundo global, nobre, hegemônico, informatizado e sustentado por relações hierárquicas dos detentores de capital econômico e epistemológico. Na outra margem, observa-se o grande segmento social urbano que vive em situação de risco, seja ele geológico ou social. Um contexto de pobreza, violência, altas taxas de desemprego, escassez de recursos para satisfação de necessidades básicas (alimentos, vestuário, educação, moradia sustentável) e desarticulação crescente do acesso a bens e serviços.[12]

O espaço protagoniza-se como mecanismo de exclusão, intensificando a contradições urbanas e, por conseqüência, gerando conflitos urbanos que gravitam em torno deste processo de formação da estrutura espacial urbana. Assim, as fontes de conflitos fundiários urbanos assentam-se, genericamente, em dois componentes básicos: a irregularidade fundiária (relativa ao uso do solo pelos grupos sociais populares, marcando-se pelo conflito entre direito de posse versus propriedade) e;irregularidade construtiva (caracterizado pela não observação das normas e diretrizes que estabelecem os padrões para edificação civil).[13]

Neste contexto, explica Cafrune, que facilmente se identificam os protagonistas da cena conflitiva. De um lado, têm-se os grupos sociais populares, cujas reivindicações podem se dar “em razão de ocupação recente que mobilize o questionamento imediato” ou nas hipóteses de ocupação tradicional sob incidência de fato novo de repercussão interna (como melhorias de infra-estrutura) ou externa (obras do poder público que importem em alterar o traçado da área ocupada). De outro lado, no posto de antagonista deste conflito tem-se o proprietário do imóvel ocupado, “o qual dispõe de diversos meio jurídicos e políticos para confrontar a posse do imóvel. Este proprietário pode ser o poder público ou um particular”. Ainda, não se pode esquecer-se de outros personagens sempre atuantes conflitos, quais sejam: o Poder Judiciário, o Ministério Público, os entes da federação, organizações não governamentais, associações de moradores etc.[14]

De forma mais particularizada, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades delineia os “fatores geradores dos conflitos fundiários urbanos”:

- Reintegração de posse de imóveis públicos e privados, em que o processo tenha ocorrido em desconformidade com a garantia de direitos sociais;

- Obras públicas geralmente relacionadas à implantação ou melhoria de infraestrutura, resultantes ou não de desapropriação, que resultem de algumas maneira na expulsão de famílias de baixa renda;

- Inexistência ou deficiência de políticas habitacionais municipais e estaduais voltadas à provisão de habitação de interesse social e à regularização fundiária que possam conferir solução habitacional adequada para garantir o direito à moradia;

- Regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo que não tenha destinado áreas na cidade para garantir a segurança da posse da população de baixa renda e a provisão de habitação de interesse social e

- Concentração da propriedade da terra.[15]

A característica marcante destes conflitos, portanto, é o papel desenvolvido pelo Estado, sua intervenção como agente gerenciador dos equipamentos urbanos e sua função de mediador das relações de classe. Todavia, a atuação do Estado neste processo não é linear, mas fortemente marcada pela dicotomia de interesses diversos. Gohn explica que “o processo de urbanização desenvolve-se de forma caótica, a mediação do Estado é contraditória, pois tem que atender às classes dominantes e às pressões das dominadas”.[16]

Esforços em Torno da Construção de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos

A necessidade de abordar os conflitos fundiários urbanos por caminhos não adversariais está fortemente presente no universo jurídico pátrio. De fato, encontram-se inúmeros exemplos na legislação brasileira e nos Tratados Internacionais, dos quais o Estado brasileiro é signatário, em que a tônica marcante pugna pela utilização de modelos alternativos para solução de conflitos[17].

Di Sarno e Saule Júnior argumentam que nos “processos de mediação e negociação é fundamental a análise das conseqüências e dos impactos dos despejos sobre a população afetada e a comunidade do entorno, como forma de auxiliar no desenho das soluções alternativas”.[18]Ainda, lembra Cafrune que

[...] as propostas de institucionalização de políticas de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos, no Brasil, encontram fundamentos, principalmente, em proposições advindas de setores políticos articulados na defesa dos direitos dos moradores e ocupantes de imóveis em situação irregular. Tais propostas buscam dar visibilidade à complexidade do conflito e prevenir as freqüentes ações que violam direitos humanos, quando emergem conflitos fundiários.[19]

Há órgãos da administração pública, em especial o Ministério das Cidades, que se demonstram especialmente sensíveis a esta necessidade, apresentando um aparato normativo expressamente indicativo de práticas não adversariais, pautando-se, portanto, pela prevenção, bem como pela mediação no ajustamento dos conflitos fundiários urbanos. Todavia, ressalta-se a advertência de Fernandes quanto à impossibilidade de uma legislação urbanística “neutra ou simplesmente determinada pelo processo sócio-econômico”, ou ainda, como “mero elemento repressivo da super-estrutura estatal”. De fato, a legislação urbana é um dos fatores protagonistas da produção e estruturação do espaço social, assim,

[...] existe uma relação intima, ainda que contraditória, entre as políticas urbanas, por um lado, e as atitudes e convenções sociais definidas na vida cotidiana, por outro lado, as quais constituem as várias formas de “justiça informal” existentes na sociedade brasileira.

O caso do Brasil mostra que o processo de produção da legislação urbana deve ser entendido a partir da perspectiva dos mesmos interesses que levaram a acumulação capitalista sem controle nas cidades, sem jamais perder de vista todas as respostas e alternativas criadas na vida cotidiana por aqueles que tem sido tradicionalmente excluídos de tal processo, vale dizer, a grande maioria dos habitantes das cidades. Ao invés de ser uma questão técnica, cuja resposta há de ser encontrada dentro dos limites do universo jurídico, a produção da legislação urbana constitui um processo político, já que é uma dimensão do mesmo conflito social que se encontra na raiz da produção da cidade. Do meu ponto-de-vista, cidade e cidadania são um mesmo tema.[20]

 

O Ministério das Cidades, criado em 2003, tem desempenhado o papel de agente centralizado e catalisador das reivindicações e propostas relativas à necessidade de mediação de conflitos fundiários urbanos. Sua postura e ações tencionaram, a princípio, para investir-se no protagonismo deste processo político de construção de diretrizes normativas que pudessem refletir prevalência da prática não adversarial no ajustamento destes conflitos.

Resolução nº 31, de 18 de março de 2005, editada pelo Conselho das Cidades (Ministério das Cidades) representou o primeiro passo na implementação de uma política de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos. O presente texto normativo propôs o estabelecimento de um diálogo entre os órgãos do Poder Judiciário e instituições essenciais à Justiça e o Conselho das Cidades, tendo como pauta a atuação do Judiciário em conflitos relativos aos deslocamentos e despejos de grande impacto social. Propôs ainda a composição de um grupo de trabalho com a missão de mapear os conflitos relativos a deslocamentos e despejos no país e identificar as tipologias do problema sugerindo soluções estruturais.

O grupo de trabalho indicado na resolução não foi prontamente instituído em razão da falta de regulamentação quanto sua composição e coordenação, sendo então editada a Resolução Administrativa nº 01, de 31 de agosto de 2006, do Conselho das Cidades. Esta determinou a retomada do trabalho do grupo, agora denominado de Grupo de Trabalho de Conflitos Fundiários Urbanos, coordenado pelas Secretarias Nacionais de Habitação e Programas Urbanos e composto por representantes de movimentos populares. Contava também com a participação de representantes do Ministério da Justiça, Secretaria Especial de Direitos Humanos, Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão e Relatoria Nacional do Direito Humano à Moradia Adequada e Terra Urbana.

Posteriormente, verificou-se que a problemática dos conflitos fundiários extrapolava as competências do Ministério das Cidades, sendo então editada a Resolução Recomendada nº 24, de 06 de dezembro de 2006, que aconselhava a criação de Comissão Interministerial para o desenvolvimento de ações coordenadas na área de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos. A presente comissão foi composta pelo Ministério das Cidades, Ministério da Justiça, Secretaria Especial de Direitos Humanos, Ministério do Meio Ambiente, Secretariado Patrimônio da União e Caixa Econômica Federal e, na qualidade de convidados, contava-se com o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Justiça e o Ministério Público Federal.

Neste contexto, o Grupo de Trabalho composto a partir da Resolução Administrativa nº 01/ 2006, do Conselho das Cidades, em 2006, apontou para necessidade de se estabelecer uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, sendo apresentada uma proposta preliminar para ser objeto de debate no Seminário Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, realizado em Salvador, em 2007, bem como na 3ª Conferência Nacional das Cidades. A citada proposta aponta inicialmente para o inexorável reconhecimento da garantia do direito à moradia adequada com um componente fundamental para o cumprimento da função social da propriedade urbana e da cidade, bem como para o direito à cidade.

Após discussões, proposições e encaminhamentos da 3ª Conferência Nacional das Cidades, das quais foi objeto a proposta da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, o Ministério das Cidades, por intermédio do Conselho das Cidades, editou e aprovou a Resolução Recomenda nº 50, de 02 de abril de 2008. Esta recomenda que a Secretaria Nacional de Programas Urbanos garanta uma estrutura formal administrativa para assegurar a transversalidade do tema ‘Conflitos Fundiários Urbanos’ com as demais Secretarias Nacionais (recomendando assim, a implementação imediata da Comissão Interministerial disposta na Resolução Recomendada nº 24 do Conselho das Cidades).

A fim de efetivar as diretrizes anteriormente estabelecidas, o Ministro de Estado das Cidades publicou a Portaria nº 587, de dezembro de 2008, com intuito de disciplinar o rito de tramitação dos processos envolvendo conflitos fundiários.  Esta coloca que os processos recepcionados e devidamente formalizados serão encaminhados para a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, que será responsável por promover as diretrizes recomendadas na  Resolução Recomendada nº 50, do Conselho das Cidades, anteriormente citada.

Os debates em torno da temática continuaram e em 08 de dezembro de 2009, foi publicada a Resolução Recomendada nº 87, do Conselho das Cidades, que recomenda a instituição da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. A presente resolução foi construída à luz das discussões realizadas no Seminário Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos (Salvador, 2007), na 3ª Conferência Nacional das Cidades, bem como em Seminários Regionais, realizados ao longo de 2009 em cidades de todas as cinco regiões do Brasil (Curitiba-PR, Goiânia-GO, Recife-PE, Rio de Janeiro-RJ e Belém-PA).

Preliminarmente, a presente Resolução estabelece três conceitos fundamentais que determinam o objeto e o âmbito de incidência de suas diretrizes. Tratam-se das concepções de conflito fundiário urbano, da prevenção de conflitos fundiários urbanos e da mediação de conflito fundiário urbano. Assim, o art. 3º define:

I. conflito fundiário urbano: disputa pela posse ou propriedade de imóvel urbano, bem como impacto de empreendimentos públicos e privados, envolvendo famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis que necessitem ou demandem a proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade;

II. prevenção de conflitos fundiários urbanos: conjunto de medidas voltadas à garantia do direito à moradia digna e adequada e à cidade, com gestão democrática das políticas urbanas, por meio da provisão de habitação de interesse social, de ações de regularização fundiária e da regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo, que garanta o acesso à terra urbanizada, bem localizada e a segurança da posse para a população de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis;

III. mediação de conflitos fundiários urbanos: processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgão públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema, que busca a garantia do direito à moradia digna e adequada e impeça a violação dos direitos humanos.

Quanto aos princípios inspiradores e firmadores da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, são apontados no art. 4º: a) do direito à moradia digna e adequada e à cidade; b) da função social da propriedade e da cidade; c) do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa; d) do acesso à terra urbanizada e bem localizada para a população de baixa renda e grupos sociais vulneráveis; e) da segurança da posse para população de baixa renda e grupos sociais vulneráveis; f) da responsabilidade do Estado para implementação desta política e; g) da prevalência da paz e soluções pacíficas para situações de conflitos fundiários urbanos.

Além destes princípios, a Resolução estabelece diretrizes para a consolidação da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos, merecendo destaque as seguintes: a) promover a gestão democrática da cidade, assegurando a participação da sociedade civil organizada na formulação e implantação das políticas urbanas; b) garantir o acesso às informações sobre a política, os programas e as ações de prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos; c) reconhecimento do caráter coletivo dos conflitos fundiários urbanos nos litígios pela posse e a propriedade de imóvel urbano que envolvam famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis, assegurando todas as garantias decorrentes do devido processo legal; d) o fomento de medidas que possam promover a articulação das partes envolvidas no conflito, bem como dos Poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, entidades da sociedade civil vinculadas ao tema e membros do Ministério Público e Defensoria Pública, visando à solução dos conflitos conforme os princípios e diretrizes desta política e; e)  criação e adoção de normas, procedimentos e instâncias de mediação de conflitos fundiários urbanos com base nos tratados internacionais de direitos humanos em que o Estado brasileiro é signatário (art. 5º e §§).

Ainda, a presente Resolução discorre detalhadamente sobre os papéis, ações e competências (comuns e específicas) que os entes federados (Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios) desempenharam para monitoramento, prevenção e mediação dos conflitos fundiários urbanos, a fim de implementar a política por ela estabelecida (art. 6º e seguintes). Quanto ao monitoramento, ressalta-se a necessidade da elaboração de um sistema integrado de mapeamento das situações de conflitos fundiários urbanos no território nacional, envolvendo, por evidente, a participação de todos os entes federados nas suas competências, sob a coordenação do Governo Federal (art. 6º, I, “a”).

No que tange a prevenção, o foco da Resolução volta-se para o desempenho de políticas públicas integradas que viabilizem o direito à moradia adequada e o direito à cidade, promovendo medidas de regularização fundiária de interesse social, como emprego de instrumentos específicos, tais como concessão de uso especial para fins de moradia; usucapião urbano; concessão de direito real de uso; demarcação urbanística, legitimação de posse; e demarcação de zonas especiais de interesse social (art. 7º, I, “a” e “b”).

Ao abordar a questão da mediação dos conflitos, preocupa-se, primordialmente, com a promoção de diálogos entre as partes afetadas, instituições e órgão públicos das três esferas da federação, bem como entidades da sociedade civil vinculadas ao tema, com objetivo precípuo de alcançar soluções pacíficas, garantido o direito à moradia e impedindo a violação dos direitos humanos (art. 8º, I, “a”).

Deste modo, uma vez traçado um panorama quanto aos princípios e diretrizes da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos recomendados pelo Ministério das Cidades, cumpre-se analisar qual o perfil de mediação proposta nesta política, como o método então indicado é desenhado em seus contornos gerais e até que ponto estas recomendações poderão contribuir para uma melhor abordagem dos conflitos fundiários urbanos, vistos, agora, por uma perspectiva não adversarial.

A Mediação como Prática de Transformação dos Conflitos Fundiários Urbanos

As cidades são o palco ideal para o desenvolvimento da mediação. Aquele reduzido espaço em que se adensa a sociedade permite aos seus habitantes a ruptura com seus pequenos núcleos, descortinando novas realidades sociais e culturais. É claro que as fronteiras não são claramente delimitadas, há um complexo processo de interação na delimitação do espaço público, que pode produzir consenso, mas também dissenso. Para Alves,

no espaço urbano deve existir a possibilidade de diálogo, a abertura para um entendimento e resolução de um bem que é coletivo e não particular. Por abranger uma coletividade tem que proporcionar um mínimo de significação comum para todos os integrantes daquele lugar e dos códigos culturais e políticos que o qualificam.[21]

Neste contexto, Six aponta que a “primeira mediação a fazer é a de devolver confiança às cidades e aos subúrbios, estudando-se a fundo sua realidade e potencialidades, e não as reduzir a bairros [...], mas criar uma democracia urbana”.[22]

Portanto, uma vez estabelecidas as características que dão contorno aos conflitos fundiários urbanos, bem como traçados os paradigmas normativos de uma política nacional de prevenção e mediação destes conflitos, cumpre-se demonstrar o papel da mediação como prática de transformação destes conflitos.  Para tanto, coloca-se como pressuposto teórico a obra Dinâmica da Mediação de Jean-François Six. Tal escolha se dá face ao reconhecimento da mediação como prática transcendente ao conflito; a distinção entre mediação cidadã e mediação institucional; a visão da cidade com um setor de aplicabilidade da mediação; e a elevação da mediação como prática social, importando em um verdadeiro exercício da cidadania.[23]

A mediação surge como uma nova linguagem de abordagem de conflitos, implicando na ruptura ao princípio da “binariedade” presente na sociedade ocidental, marcado por uma postura reducionista e maniqueísta, que apresenta a realidade como oposição, como o “isto ou aquilo”. Ela também não se conforma à cultura do oriente (especialmente dos povos indianos e árabes) em que a realidade é vista como uma mescla – “isto e aquilo” simultaneamente. O que se pretende com a mediação é o reconhecimento do mútuo, o estabelecimento de um terreno de coexistência, em que ambos possam se reconhecer mutuamente, pois são reconhecidos por um terceiro.[24]

Deste modo, explica Six que o papel da mediação é suscitar o “3” – a terceira dimensão: os espaços intermediários. Ou seja,

quer fazer de modo tal que, deste diálogo-confrontação em presença de um terceiro, nasça qualquer coisa que não será nem a solução unilateral do primeiro, nem a solução unilateral do segundo, mas uma saída original realizada por um e outro juntos, uma saída que não pertence a nenhum dos dois propriamente, mas aos dois, como uma criança que nasce de dois pais”.[25]

Importante se torna especificar de forma bastante precisa os protagonistas da cena conflitiva. Como já exposto, de um lado têm-se famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis, de outro, proprietários ou empreendedores públicos ou privados.  Ainda, permeando este conflito e oscilando em suas polaridades têm-se o Poder Judiciário, o Ministério Público, organizações não governamentais, associações de bairros etc. Assim, questões se levantam: quem irá protagonizar o papel do terceiro?  Quem será o mediador responsável por ouvir os opostos, conferir-lhe significado e construir a via comum de transformação deste conflito? Ainda por outra perspectiva, como se define a mediação de conflitos fundiários urbanos?

Segundo a já citada Resolução Recomendada nº 87, do Conselho das Cidades, esta se caracteriza por um “processo envolvendo as partes afetadas pelo conflito, instituições e órgão públicos e entidades da sociedade civil vinculados ao tema, que busca a garantia do direito à moradia digna e adequada e impeça a violação dos direitos humanos” (art. 3º, I).

O termo “mediação”, bem como a própria denominação “mediador”, devem ser analisados com cautela. Six adverte para o uso indiscriminado ou inadvertido do termo, lançando luzes quanto aos problemas decorrentes de sua pluralidade semântica. Ora, os termos recebem empregos para elementos da vida cotidiana, ora apresentam carga científica ou política.

As denominações são tão diversas que se tem impressão de se encontrar em um hipermercado: o bazar da mediação, como produtos que, colocados lado a lado, estão lá sem ligação entre si, apenas fazendo parte de um conjunto heteróclito.[26]

Buscando aclarar estas imprecisões e mirando aportar diretrizes capazes de proporcionar organização e classificação, Six propõe o reconhecimento de duas modalidades de mediação: institucional e cidadã. Assim, explica que há

de uma parte, a mediação “homem”: uma mediação emitida por um poder, vinda de cima, proveniente de algum organismo constituído qualquer – a mediação institucional. De outra parte, a mediação “mulher”: uma mediação independente, suscitada pela vida cotidiana, na base, em livre associação – a mediação cidadã.[27]

Para a construção de tal classificação são utilizados dois critérios distintivos: o primeiro relacionado à origem dos diferentes mediadores; o segundo pautado no modo de ação destes.

Partindo-se do primeiro critério – origem dos mediadores – tem-se que na mediação institucional estes são estabelecidos por um poder constituído, representam “funcionários” de um Estado, município ou organismo constituído. Já na mediação cidadã, seus mediadores não são estabelecidos por instituições, mas nascem nos grupos sociais, são mediadores “naturais”, “propostos por associações livres, por cidadãos a outros cidadãos”.[28]

A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos na Resolução Recomendada nº 87, do Conselho das Cidades, contempla, de certa forma, a construção destas duas modalidades de mediação, pois aponta para a constituição de mediadores institucionais, ao chamar a responsabilidade de participação na mediação do conflito das três esferas da federação, bem como Defensoria Pública. Ainda, reconhece a importância dos mediadores cidadãos, ao assegurar e reclamar a participação de entidades da sociedade civil, membros dos conselhos tutelares, dos movimentos sociais e entidades protetoras de direitos humanos (art. 8º).

Os mediadores institucionais desempenham uma dupla finalidade – estabelecendo diálogos entre a própria instituição e os mediados e devem viabilizar canais de acesso aos núcleos de mediação de conflitos. Como já demonstrado no tópico anterior, a Resolução Recomendada nº 50, do Conselho das Cidades, externa bem esta preocupação ao recomendar a Secretaria Nacional de Programas Urbanos à construção de uma estrutura administrativa que viabilize a transversalidade da temática dos conflitos fundiários urbanos com as demais secretarias. Ainda, a Portaria nº 587 do Ministro de Estado das Cidades também encampa tal preocupação ao disciplinar o rito de tramitação dos processos envolvendo conflitos fundiários. As presentes medidas, quando efetivamente implementadas, atendem à diretriz de promoção de uma gestão democrática da cidade, viabilizando o acesso da sociedade civil organizada às práticas não adversariais de tratamento de conflitos.

Ainda, Six apresenta uma perspectiva otimista quanto ao desenvolvimento dos mediadores institucionais, reconhecendo uma tendência destes a se tornarem mais “justos” e “equitativos”, desempenhando um verdadeiro papel de interlocutor entre as partes. Assim, explica que com freqüência

[...] aqueles nomeados mediadores por suas instituições ou os institucionais que se interessam por mediação estão em evolução: de funcionários a serviço de sua instituição, eles tendem a tornar-se “centristas”, a se aproximar mais e mais do interlocutor, do requerente, do que faz a demanda.[29]

Quanto aos mediadores cidadãos, Six ressalta que o desenvolvimento urbano e os movimentos populares fizeram com que as associações passassem a assumir este papel. Seus membros são os verdadeiros mediadores cidadãos, que assumem um senso de responsabilidade pela cidade. Guardadas suas convicções pessoais (morais, políticas ou religiosas) devem ser promotores da “laicidade”, buscando estabelecer áreas de entendimento e compreensão. [30] A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos (Resolução Recomendada nº 87, Conselho das Cidades) possui mecanismos de capacitação e cooptação destes mediadores, tais como o fomento e realização de cursos, seminários e conferências (art. 6º, I, “d”); a estruturação de cadastro de agentes capacitadores para a promoção de oficinas, seminários e cursos de capacitação sobre o acesso à justiça e direitos humanos (art. 6º, I, “e”); o fortalecimento das associações de moradores e dos movimentos sociais para colaborar na mediação dos conflitos fundiários urbanos (art. 8º, I, “j”).

A presente medida importa em uma ruptura de paradigma, pois permite a estes atores sociais um sentimento de apropriação de seus direitos, em contraposição ao sistema impositivo da Justiça formal e possibilita a efetiva participação no processo político de construção de instrumentos de ajustamento destes conflitos, fator que confere identidade e responsabilidade pelo modelo de regulamentação das decisões comuns.

Para Alves, os conflitos urbanos reclamam esta perspectiva, que implica reconhecer a experiência e os métodos de “resolução dos conflitos dessas comunidades periféricas”, ou seja, “um saber produzido cotidianamente por quem vive naquela realidade e descobre métodos alternativos e criativos para solucionar seus conflitos, visto que muitas vezes o código jurídico vigente não contém leis específicas para aquele contexto”. Assim, conclui expondo que “a cidadania se constrói com sujeitos ativos, emancipados e críticos. O direito formal tem que dar abertura ao direito que emerge na relação entre as pessoas, em contextos sociais diferenciados [...]”.[31]

Sob a perspectiva do modo de agir, Six chama atenção para a cautela em não se confundir os mediadores institucionais e cidadãos. Os primeiros são essencialmente especialistas, com formação direcionada à resolução de um problema específico – são técnicos (juristas, psicólogos, assistentes sociais, etc.), investidos de poder e responsáveis por trazer soluções aos problemas apresentados. Já os mediadores cidadãos “são os cidadãos entre os cidadãos” – não são responsáveis por resolver os conflitos, “mas estarão lá para permitir às pessoas encontrar, por seus próprios meios, uma saída a seus conflitos”. Enquanto o mediador institucional é “apressado” a dar resposta, demonstrar resultado; o mediador cidadão deve “tomar tempo, afastar o simplismo, os atalhos, a precipitação, deve guardar o senso da duração e do recuo, da paciência e da distância”.[32]

Nesta perspectiva, bastante interessante são as contribuições de Souza ao estabelecer um rol de sujeitos que necessariamente deve estar presente na mediação de questões relativas ao conteúdo e execução de políticas públicas:

a) o Ministério Público, como autêntico representante da coletividade; b) a Defensoria Pública, como representante das pessoas carentes, cujos interesses são prioritários em matéria de políticas públicas; c) todos os entes, na esfera do Poder Executivo, que detenham competência para atuar na matéria, incluindo-se notadamente agentes públicos como competência técnica na matéria, além de advogados públicos de cada ente; d) representantes do Poder Legislativo, tendo em vista possíveis repercussões orçamentárias e eventuais necessidades de alterações normativas, inclusive em razão de possíveis inconstitucionalidades por ação ou omissão; e) entidades representativas de setores afetados pelas políticas públicas; f) representantes de titulares de direitos individuais homogêneos envolvidos no conflito; g) entes privados que tenham responsabilidades relacionadas ao conflito; h) instituições acadêmicas e de pesquisa que detenham notório conhecimento sobre a matéria envolvida no litígio.[33]

Contudo, observa-se que a presente distinção deve permanecer incólume, os espaços e esferas de atuação dos mediadores institucionais e cidadão devem ser respeitados, pois são imprescindíveis ao desenvolvimento da mediação. Assim, adverte Six que

[...] conservar bem esta distinção capital entre as duas sortes de mediação permite dar os verdadeiros lugares à mediação institucional e à mediação cidadã e permite a estas levar uma à outra, à sua maneira, sua pedra para melhor construir as ligações sociais.[34]

O modelo de mediação de conflitos recomendado na Resolução Recomendada nº 87, Conselho das Cidades, propõe, como exposto, uma configuração mista, marcada pela presença de mediadores institucionais e cidadãos. Contudo, não traça limites ou estabelece um procedimento ou metodologia de atuação destes mediadores.

Observa-se que há o reconhecimento do caráter coletivo destes conflitos, bem como a preocupação com a garantia de se assegurar aos grupos sociais vulneráveis o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, V da Resolução Recomendada nº 87). Ainda, preocupa-se em reconhecer e garantir o respeito às especificidades regionais no desenvolvimento de ações relativas à prevenção e mediação dos conflitos fundiários urbanos (art. 5º, VI da Resolução Recomendada nº 87). E, no que tange especificamente a metodologia de solução dos conflitos, aponta-se como diretriz a elaboração ou adoção de “normas, procedimentos e instâncias de mediação de conflitos fundiários urbanos com base nos tratados internacionais de direitos humanos em que o Estado brasileiro é signatário” (art. 5º, §2º, III da Resolução Recomendada nº 87).

A preocupação externada, de fato, não é quanto ao método, mas quanto ao resultado. Ou seja, permite-se a construção ou a adoção de metodologias já existentes, desde que resultem em soluções pacíficas para as situações de conflitos fundiários, com a prevalência da garantia dos direitos humanos fundamentais, expressos na Constituição Federal e em tratados e protocolos internacionais dos quais o Estado brasileiro é signatário.

Six, porém, chama atenção para a necessidade de dialogo e cooperação entre os mediadores institucionais e mediadores cidadãos, como condição necessária ao futuro da mediação. Assim, considerando que o modelo da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos (Resolução Recomendada nº 87, Conselho das Cidades) contempla esta presença dual de mediadores institucionais e cidadãos, a presente preocupação também deve ser válida. A metodologia que venha a ser contemplada ou adotada não pode olvidar esta recomendação.

Por fim, há um papel ainda maior a ser desempenhado pela mediação nas cidades que vai além da específica função de atuar em conflitos fundiários. Seu exercício pode avivar no cidadão o senso de cidadania, pode criar uma verdadeira democracia urbana. Six explica que os primeiros mediadores são aqueles “pensam seu lugar dentro de uma visão de conjunto, que recusam todos os corporativismos e querem organizar juntos, com todos, uma vida comum”. Ainda, destaca as vantagens para uma cidade em promover e sustentar uma associação de mediadores independentes, que terá como principal tarefa a “inventividade”, ou seja, “encontrar passarelas entre uns e outros, abrir caminhos e, assim, prevenir os estancamentos e conflitos”.[35]

Considerações Finais

A Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos a ser constituída nos termos das resoluções do Ministério das Cidades tem como traço marcante a própria atuação estatal, quer como protagonista, parte e agente mediador do conflito, é responsável por garantir o direito à moradia digna e adequada, bem como promover ações que impeçam a violação dos direito humanos.

Mas fica evidenciado que o papel da mediação tem fronteiras mais amplas que estas. Ela representa um instrumento de política democrática, vez que inclui os indivíduos marginalizados, os conscientiza e os responsabiliza pela prevenção e transformação dos conflitos, mediante a construção de “soluções” dialogadas, intensificando assim a solidariedade social, representando em última análise, um importante instrumento de cidadania.

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[2] THEODORO, Suzi Huff. Mediação de conflitos socioambientais. Rio de Janeiro: Garamond, 2005, p. 53.

[3] BORJA, J. Movimientos Sociales Urbanos. Buenos Aires: Nueva Vision, 1975, p. 42 apud GOHN, Maria da Glória. Reivindicações Populares Urbanas. São Paulo: Cortez, 1982.

[4] GOHN, Maria da Glória. Reivindicações Populares Urbanas. São Paulo: Cortez, 1982, p. 17.

[5] Ibid., p. 19.

[6] MOISÉS, José Álvaro; MARTINEZ-ALIER, Verena. A Revolta dos Suburbanos ou “Patrão, o Trem Atrasou”in José Álvaro Moisés et al. (eds.), Contradições Urbanas e Movimentos Sociais. São Paulo: CEDEC, Paz e Terra, 1977, p. 46-47.

[7] OLIVEIRA, Francisco. Acumulação Monopolista, Estado e Urbanização: A Nova Qualidade do Conflito de Classes, in José Álvaro Moisés et al. (eds.), Contradições Urbanas e Movimentos Sociais. São Paulo: CEDEC, Paz e Terra, 1977, p. 75.

[8] FERREIRA, João Sette Whitaker. A Cidade para Poucos: breve história da propriedade urbana no Brasil, in Anais do Simpósio “Interfaces das representações urbanas em tempos de globalização”, UNESP Bauru e SESC Bauru, 21-26 ago. 2005. Disponível em: http://www.usp.br/fau/docentes/depprojeto/j_whitaker/propurbcred.doc. Acesso em 17.06.2013, pp. 7-8.

[9] Ibid., p. 8.

[10] Ibid., p. 9.

[11] VILLAÇA, Flávio. Espaço Intra-Urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel: FAPESP: Lincoln Institute, 2001, pp. 142 e143.

[12] ALVES, Heloisa Greco. Mediação: um outro olhar sobre os conflitos urbanos. Disponível em: http://conferencias.iscte.pt/viewpaper.php?id=50&print=1&cf=3, acesso em 23.05.2013, p. 3.

[13] CAFRUNE, Marcelo E. Mediação de conflitos fundiários: do debate teórico à construção política. In: Revista da Faculdade de Direito UniRitter, 2010, p. 199.

[14] Ibid., p. 203.

[15] CEAF/MP/PR. Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Disponível em: http://www.ceaf.mp.pr.gov.br/arquivos/File/apres2409daniel.pdf, acesso em: 19.06.2003.

[16] GOHN, op. Cit. P. 27.

[17] Neste sentido pode-se mencionar: o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNH3) (editado pelo governo federal por meio do Decreto n. 7.037/2009, posteriormente modificado pelo Decreto n. 7.177/2010) que prevê no Eixo Orientador IV, diretriz 17, Objetivo estratégico III a “Utilização de modelos alternativos de solução de conflitos; a Constituição Federal, em especial os seguintes dispositivos: art. 6º que prevê a moradia como direito fundamental; inciso XI do art. 5º, segundo o qual a casa é um asilo inviolável do indivíduo; inciso LV do art. 5º, que assegura a garantia do devido processo legal; inciso XXIII do art. 5º e arts. 182 e 183 que expressam a garantia da função social da propriedade urbana e o art. 182 que estabelece a função social da cidade; o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (adotado pela Resolução n. 2.200-A (XXI) da Assembléia Geral das Nações Unidas e ratificado pelo Brasil) que reconhece o direito de todos a um adequado nível de vida para si e sua família, incluindo alimentação apropriada, vestuário e moradia, e a contínua melhora das condições de vida; o Comentário Geral nº 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas sobre o direito à moradia adequada, que aponta os elementos de tal moradia e, dentre eles, especifica a segurança na posse; o Comentário Geral nº 7 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas sobre o direito à moradia adequada e despejos forçados, que esclarece o conceito de despejos forçados e enuncia procedimentos para proteção das pessoas afetadas por despejos; a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, responsável por estabelecer diretrizes relativas à Política Urbana, Plano Diretor e Gestão Democrática da Cidade; o Projeto de Lei nº 4.827/1998 que institucionaliza e disciplina a mediação de prevenção e solução consensual de conflitos (em trâmite perante a Câmara Federal) e oProjeto de Lei nº 166/2010 – Novo Código de Processo Civil – que  dedica uma seção específica para disciplinar a mediação e a conciliação (art. 134 e seguintes).

[18] SAULE JR., Nelson; DI SARNO, Daniela C. L.; AURELLI, Arlete Inês (org.). Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens imóveis. Série Pensando o Direito n. 7/2009, p. 37.

[19] CAFRUNE, op. Cit. P. 207.

[20] FERNANDES, Edésio. Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, pp. 203-232.

[21] ALVES, op. Cit. P. 3.

[22] SIX, Jean-François. Dinâmica da Mediação. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 171.

[23] Ibid.

[24] Ibid., pp. 4-5.

[25] Ibid., p. 7.

[26] Ibid., p. 24.

[27] Ibid., p. 2.

[28] Ibid., p. 29.

[29] Ibid., p. 43.

[30] Ibid., p. 32.

[31] ALVES, op. Cit. P. 4.

[32] SIX, op. Cit. PP. 34-35.

[33] SOUZA, Luciane Moessa de. Mediação de Conflitos Coletivos: a aplicação dos meios consensuais à solução de controvérsias que envolvem políticas públicas de concretização de direitos fundamentais. Belo Horizonte: Forum, 2012, p. 123.

[34] SIX, op. Cit. P. 35.

[35] Ibid., p. 35.