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ICMS ambiental incentiva criação de áreas preservadas, mas com nível de proteção menor

Publicado em 29 outubro 2021

Por Gonçalo Junior, O Estado de S. Paulo

Pesquisadores da USP apontam que foram criadas reservas na Mata Atlântica nos últimos anos, porém a maior parte com menos restrições ao uso da terra

Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços Ecológicos (ICMS-E), incentivo tributário para a conservação de áreas nativas, vem estimulando a criação de reservas na Mata Atlântica nos últimos anos, mas com impactos de alcance limitado. A maior parte é formada pelas Áreas de Proteção Ambiental (APAs), que impõem menos restrições ao uso da terra. Além disso, o incentivo financeiro perde atratividade ao longo do tempo. Essas são algumas conclusões de pesquisadores da USP em artigo na revista científica Ecological Economics, em setembro.

O ICMS Ecológico ou Ambiental é a transferência fiscal de verbas com base em critérios ambientais. Em outras palavras, os governos estaduais transferem dinheiro para as cidades para compensar, por exemplo, custos com conservação da biodiversidade. A proporção de unidades de conservação em cada município tem sido o principal critério para os repasses do imposto, que vem sendo implementado em 16 estados brasileiros desde 1996.

O estudo da USP ganha ainda maior relevância às vésperas da Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, a COP-26, encontro que vai reunir 197 nações para discutir as mudanças climáticas, em novembro, em Glasgow, na Escócia. Serão discutidos, entre outros temas, o financiamento para combater e se adaptar às mudanças do clima. Mecanismo concebido no Brasil, mais precisamente no Paraná, em 1991, e apontado por vários autores como altamente inovador, o ICMS Ecológico está sendo seguido por vários países, como Portugal, França, China e Índia. Alemanha e Polônia têm propostas semelhantes, mas ainda não implantadas.

Pioneiro, o estudo analisa os efeitos do ICMS Ecológico no aumento dos diferentes tipos de unidades de conservação ambiental. As APAS foram as unidades preferencialmente criadas pelos municípios. E várias razões explicam isso. Uma delas é a agilidade do processo legal. Elas são menos custosas e não requerem que os proprietários sejam desapropriados. Além disso, essas áreas têm poucas restrições quanto ao uso da terra, ou seja, permitem a agricultura de subsistência, o plantio e retirada de algumas espécies e moradia. Tudo isso de acordo com os planos de manejo de cada área.

Nesse contexto, um exemplo é a criação da APA Água Santa de Minas, no município de Tombos (MG). A área de 15.680 hectares abriga importantes remanescentes de Floresta Estacional Semidecidual, 32,62% de sua área, além de abrigar 252 nascentes que abastecem os mananciais que fornecem água para a cidade de Tombos e alimenta a bacia do Rio Carangola.

A área possui ainda patrimônio histórico cultural em função da existência da Gruta da Pedra Santa, que atrai centenas de romeiros. O plano de manejo, elaborado pelo Centro Brasileiro para a Conservação da Natureza e a Universidade Federal de Viçosa, foi considerado pelo Ministério do Meio Ambiente como “consistente e elaborado a partir de diversos estudos, incluindo diagnósticos do meio físico, biológico e social”.

Já as áreas de proteção integral, como o Parque Estadual da Serra do Mar, não permitem moradia e exigem a aquisição das terras pelo Estado. Só são permitidos pesquisa e turismo em algumas áreas. Já as estações ecológicas só permitem pesquisa. Mas o efeito do ICMS-E na criação de APAs é quase sete vezes maior do que para outros tipos de reservas. “As APAS são menos potentes do que as áreas de proteção integral”, explica Jean Paul Metzger, professor do Instituto de Biociências da USP e um dos coautores do estudo.

Os pesquisadores também argumentam que o sistema é autolimitado. O incentivo fiscal diminui à medida que aumentam as áreas protegidas. Isso pode dificultar o crescimento de unidades de conservação. “Quando os municípios criam novas Unidades de Conservação, a fatia do bolo, que é o percentual do ICMS destinado a estas áreas, é dividido entre mais áreas e a proporção que cada um recebe vai diminui”, explica a pesquisadora Patricia Ruggiero, primeira autora do artigo e pós-doutoranda no Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administração e Ciências Contábeis da USP.

Para identificar o impacto do sistema fiscal na criação de áreas protegidas, os pesquisadores analisaram 1.467 municípios em seis Estados (Paraná, Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Espírito Santo) na região da Mata Atlântica entre 1987 e 2016. O trabalho compara municípios sob o incentivo do ICMS-E com outros em áreas sem a presença desta lei, analisando as diferenças antes e depois da sua implementação. Metzger explica que essa metodologia é a mesma reconhecida no Prêmio Nobel de Economia em 2021. “Se você não tem esse duplo controle, você pode ter outros fatores globais ou econômicos que influenciam na tendência positiva ou negativa”.

Os pesquisadores afirmam que o mecanismo do ICMS-E pode ser aperfeiçoado. “O efeito do ICMS Ecológico se perde ao longo do tempo e estimula unidades de conservação menos restritivas e menos custosas”, resume Metzger. “Em conservação, não existe uma ‘bala de prata’, uma estratégia única para resolver todos os problemas. O ICMS-E é uma ferramenta importante, mas não podemos achar que resolverá os problemas ambientais sozinha”, afirma Ruggiero.

No Estado de São Paulo, o ICMS-E passou por alterações no primeiro semestre. O percentual passou de 1% para 2%. Os repasses se dividem em duas frentes. A primeira delas é a preservação ambiental, que vai receber 1%, sendo metade para áreas protegidas e a outra para cidades com reservatórios destinados à geração de energia e ao abastecimento de água. A segunda é o desempenho ambiental (1%), que inclui gestão de resíduos sólidos, conservação e restauração da biodiversidade em áreas privadas. A estimativa é de que sejam transferidos mais de R$ 5 bilhões ao longo dos próximos dez anos aos municípios.

A expectativa é recuperar 700 mil hectares de vegetação nativa até 2050, com foco em áreas que não são de restauração obrigatória e não se distinguem por atividades econômicas, como é o caso de pastagens de baixa capacidade agrícola. "Os municípios de regiões menos desenvolvidas serão os mais  beneficiados, como os do Vale do Ribeira, no extremo sul do estado, onde lançamos o programa Vale do Futuro, e também as cidades do Alto do Paranapanema, abrangidas pelo programa Pontal 2030", explica Marco Vinholi, secretário de Desenvolvimento Regional. "Estimamos que Cananeia e Iguapé terão, de hoje até 2024, ganhos de mais de R$8,1 milhões cada um", completa. 

Metzger considera as iniciativas estaduais positivas, em um “bom caminho”, mas defende que a efetividade das políticas públicas seja avaliada com metodologias rigorosas, ao longo do tempo, comparando-as com regiões que não passaram por essas mudanças.

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