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Correio Popular online

Compras Públicas e Inovação

Publicado em 06 junho 2018

A recomposição de orçamentos públicos aos níveis dos primeiros anos desta década é importante para a recuperação das áreas de pesquisa, desenvolvimento e inovação (P&D&I). Trata-se de um assunto que tem aumentado sua presença nos meios de comunicação por conta da desafiadora realidade orçamentária recente do país.

Entretanto, para que o P&D&I brasileiro alcance patamares de atividade cada vez mais equiparáveis às dos países desenvolvidos, é preciso, também, novas medidas de dinamização que não são, necessariamente, de ordem orçamentária. Neste espaço quero apresentar uma proposta de alteração nos instrumentos de compras públicas vigentes, a qual pode redundar num estímulo ao P&D&I brasileiro, a exemplo do que ocorre no exterior.

Antes de prosseguir na direção da proposta propriamente dita, gostaria de relembrar um tema que já tratei numa coluna anterior: o embate entre "Compliance" e "Performance", subjacente ao Art. 37 da Constituição Federal.

Apenas a título de fixar as ideias, pode-se definir a "Compliance" como a disciplina que garante que as regras estabelecidas para um dado setor de atividade estão sendo seguidas e que, ao mesmo tempo, más condutas éticas estão sendo evitadas. A "Performance" é uma medida da eficácia e da eficiência na busca por determinado resultado. As duas coisas são relativamente independentes, porque, por exemplo, é possível ser pontualmente eficaz e eficiente sem seguir as regras ou a ética, uma conduta que, ao mesmo tempo, é ameaça para qualquer sociedade democrática. Portanto estes dois polos têm que estar bem equilibrados, principalmente no setor público.

O Art. 37 trata dos 5 princípios da administração pública, a saber: "legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência", sendo que os 4 primeiros estão relacionados a compliance e apenas o último a performance. Ora, em termos "futebolísticos", este desequilíbrio entre princípios estabelece a vitória de 4 a 1 do compliance sobre a performance, o que é ruim.

O "compliance" é muito importante porque garante, entre outras coisas, a isonomia na oportunidade de acesso aos recursos do Estado brasileiro, a qual é uma das bases da democracia. Mas a "performance" também é muito importante, porque determina a capacidade deste mesmo Estado de entregar os resultados que a sociedade espera dele.

Fazendo uma mal acabada metáfora gastronômica, é possível dizer que o compliance "não enche a barriga" do cidadão mas, se houver comida, garante que todos receberão uma quantidade justa. A "performance", por seu lado, não garante esta distribuição equânime, mas permite que a comida seja produzida, por exemplo, em quantidade e qualidade adequadas. Assim, as duas disciplinas se completam em prol do bem comum.

O problema é que, talvez por sua tradição ibérica, o esforço pelo compliance no Brasil vem se perdendo num emaranhado de regulações e vedações administrativas que, no fundo, acabam por sustentar uma agenda bem mais complexa de interesses e privilégios, os quais terminam por prejudicar a performance e a própria isonomia. Ou seja, infelizmente, em alguns casos, o esforço de compliance no Brasil tende a se desvirtuar em prol da manutenção do "estado das coisas", e acaba sendo usado como arma contra a transformação da sociedade, utilizando-se, neste processo, da máxima: "aos amigos tudo, aos inimigos a lei".

No campo da C&T, é corriqueiro ouvir de pesquisadores brasileiros com experiência internacional, a avaliação de que no exterior os ambientes regulatórios são mais favoráveis ao P&D&I, talvez porque lá fora exista um melhor equilíbrio entre "compliance" e "perfomance".

Veja, não se está propondo aqui que o compliance seja abandonado. Ele é muito importante. Aliás, se a atividade de ciência e tecnologia é realizada em instituições públicas, há que se seguir o Art. 37 simplesmente porque assim desejou a sociedade quando promulgou a Constituição Federal. Entretanto, se uma parte excessiva da energia do esforço de P&D&I for consumida por processos administrativos que sustentam o "compliance", sobrará menos energia para a produção dos resultados verdadeiramente de interesse da sociedade, desperdiçando o talento dos cientistas brasileiros e prejudicando sua performance.

Mas como atingir este maior equilíbrio para que, pelo menos na área de C&T, seja possível evitar o desperdício do talento das pessoas atuantes na área?

O que se propõe aqui é promover 2 alterações na Lei Federal 8.666, que é a lei que regula as compras públicas. Masantes de entrar nas propostas propriamente ditas, gostaria de fazer uma pequena revisão do que é a Lei 8.666, dado que nem todos a conhecem.

A criação da Lei 8.666 na década de 90 foi a forma que a sociedade encontrou para garantir que os princípios do Art. 37 estivessem presentes no processo de compras públicas, os quais podem ser sintetizados, principalmente, em torno do conceito de isonomia.

A ideia de isonomia nas compras públicas se traduz em assegurar que todos os interessados em vender para o Governo tenham, pelo menos em tese, o direito de participar do processo de aquisição em iguais condições de competição. Um outro princípio também presente na lei é o da economicidade, que em outras palavras significa a busca por uma boa relação custo/benefício na aquisição. Ou seja, no contexto da Lei 8.666, todos os interessados têm o direito de participar da aquisição e quem vender mais barato e com maior qualidade conquista o contrato com o Governo.

Mas na realidade, estes dois conceitos são muito difíceis de atingir tanto no setor público quanto no setor privado, e, inclusive, é comum casos de corrupção, com desperdício, também nas áreas responsáveis pelas compras de empresas privadas. Aquele que escolhe o fornecedor tem um poder muito grande, criando situações que podem até encarecer os bens adquiridos em prol do benefício próprio, um prejuízo para a economicidade da aquisição que atenta contra o bem comum.

Portanto, a Lei 8.666 é muito importante tanto para o "compliance" quanto para a "performance" do setor público, mas, infelizmente, ela também reflete, em sua mais de centena de artigos, o mesmo desequilíbrio do Art. 37 da constituição já mencionado. Isto porque a Lei 8.666 acaba focalizando mais os processos do que os resultados, uma situação em que o compliance ganha mais uma vez da perfomance.

Especificamente para as áreas de P&D&I, a Lei 8.666 poderia ser aprimorada incorporando dispositivos que permitissem transformá-la em um indutor de inovação em produtos e serviços, melhorando, inclusive, a qualidade das aquisições do Governo Federal. Neste sentido, a ideia é incluir um inciso nas disposições relativas à dispensa de licitação e um parágrafo no artigo que trata das margens de preferência para aquisição de produtos.

Assim, o atual artigo 24 teria um novo inciso, que poderia ser "mais ou menos" como segue abaixo:

"Art. 24. É dispensável a licitação...

... para aquisição de bens e serviços que tenham sido originados em projetos de P&D financiados por órgãos de fomento oficiais, e cujas atividades de P&D tenham sido contratadas com isonomia por editais públicos ou encomendas verticais, resguardados os critérios de economicidade, qualidade e adequação aos preços ao mercado; "

Com esta alteração, a compra pública daria mais sustentabilidade para a inovação que fosse fomentada com recursos públicos através de órgãos oficiais como a FINEP, a FAPESP ou o CNPq. Simultaneamente, a alteração produziria mais eficiência do investimento público em P&D&I, por reduzir os riscos de comercialização, já que haveria uma maior certeza do emprego dos resultados. Por outro lado, como a proposta de novo inciso também resguarda os princípios da economicidade e qualidade na compra pública, seria evitada uma situação em que o Estado se visse obrigado a adquirir produtos e serviços muito caros e/ou ruins.

Outra alteração da Lei 8.666 que se propõe aqui seria no Art. 3º, que trata de margens de preferência, o qual passaria a ter mais um parágrafo:

"Art. 3° §XX. O poder público poderá estabelecer edital para fomento de projetos de P&D&I com a previsão de aquisição de quantidade predeterminada de bens resultantes do esforço de desenvolvimento no âmbito daquele projeto, desde que atendidos os critérios de economicidade, qualidade e adequação aos preços de mercado."

Sobre a alteração no Art. 3º, cabe esclarecer que muitas vezes não é a entidade que faz o P&D&I que vai produzir o bem em escala industrial. Portanto, o dispositivo legal proposto precisaria de um refinamento para permitir a pré-seleção do produtor do bem, que precisaria dar contrapartidas também durante a etapa de P&D&I e, principalmente, ser partícipe, desde a primeira hora, da proposta.

A adoção dos dispositivos sugeridos acima possibilitaria a criação de incentivos para o desenvolvimento científico e tecnológico no país, porque integraria a política científica à gestão de compras públicas. Esta integração, nos moldes almejados, não significaria prejuízo para os princípios da administração pública presentes no Art. 37, mas simplesmente maior equilíbrio entre "compliance" e "performance", pelo menos no que tange à atividade de P&D&I. Além desta vantagem para o P&D&I em geral, o formato proposto fomentaria as atividades voltadas para áreas estratégicas do país, na medida em que a garantia de aquisição pela Administração Pública reduziria os riscos envolvidos, criando melhores condições de planejamento e sustentabilidade do esforço e, portanto, um uso mais eficiente dos recursos públicos.

Em todos os casos, seriam mantidos os princípios da isonomia, da economicidade e da qualidade, os quais evitariam a compra de bens e serviços fora dos padrões de mercado.

Estas propostas refletem o pensamento de uma parte dos profissionais de C&T do Brasil, que já viram muitas vezes o Governo deixar de comprar tecnologias desenvolvidas no país por conta de decisões que têm pouco a ver com a qualidade e preço dos resultados, mas principalmente com aspectos circunstanciais irrelevantes dos complexos processos de compra.

É papel do legislativo promover este debate e, a partir dele, propor as alterações que forem necessárias para que o interesse público seja atingido da melhor forma possível.