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Amazônia

Brasil precisa melhorar governança do uso de mecanismo de financiamento do clima

Publicado em 03 agosto 2019

Por Elton Alisson | Agência FAPESP

Embora o Brasil seja o país que mais avançou na implementação do REDD+ (sigla em inglês de Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation), ainda há questões de governança que podem afetar os resultados obtidos por meio desse mecanismo de financiamento do clima.

A iniciativa prevê pagamento aos países em desenvolvimento que reduzirem suas emissões de gases de efeito estufa por desmatamento e degradação florestal. Do total de US$ 1,2 bilhão recebidos pelo Brasil entre 2008 e 2018, apenas 33% foram desembolsados até abril de 2018, segundo estudo feito na Universidade de São Paulo (USP) e publicado na revista Climate Policy. Responsável pela administração dos recursos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) afirmou que vai considerar os resultados da pesquisa, pois “a gestão é um campo continuamente passível de aprimoramentos”.

Resultado de um projeto de doutorado orientado por Isak Kruglianskas, professor da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA-USP), a pesquisa contou com apoio da FAPESP.

“Detectamos que, embora o Brasil seja o país que mais avançou na implementação do REDD+ entre as quase 100 nações apoiadas por meio de uma abordagem em nível nacional, há fragilidades em alguns elementos da governança do mecanismo, principalmente em relação aos arranjos de implementação”, disse Kruglianskas à Agência FAPESP.

“Constatamos que não há um processo formal ou mesmo claramente estabelecido para a revisão por pares das melhores práticas de implementação que deveriam ser compartilhadas, multiplicadas e escalonadas em outras localidades”, disse Vanessa Cuzziol Pinsky, professora da Faculdade FIA de Administração e Negócios e primeira autora do estudo.

De acordo com Pinsky, que fez estágio de pesquisa na Universidade da Califórnia em San Diego, nos Estados Unidos, também com bolsa da FAPESP, o Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a ser elegível para ter acesso a pagamentos baseados em resultados do REDD+.

Algumas das razões que contribuíram para isso foram a capacidade institucional do país de possuir um sistema de monitoramento de desmatamento por satélite, como o Sistema de Detecção do Desmatamento em Tempo Real (Deter) e o Projeto de Monitoramento da Floresta Amazônica por Satélites (Prodes), ambos desenvolvidos e coordenados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe).

Pinsky apurou que, dentre os principais fatores que levaram o Governo da Noruega a comprometer US$ 1 bilhão ao Fundo Amazônia, destacam-se: mecanismo para a captação de recursos condicionado à redução das emissões de gases de efeito estufa oriundas do desmatamento, comprovadas pelos resultados do ano anterior, com base nas medições do Inpe; diretrizes estabelecidas pelo Comitê Orientador do Fundo Amazônia (COFA) de contribuir não apenas com o desmatamento, como também com o desenvolvimento; e apresentação dos resultados pelo Comitê Técnico do Fundo Amazônia (CTFA).

Além disso, a Amazônia brasileira gerou as maiores reduções nas emissões de gases de efeito estufa florestais do mundo entre 2014 e 2018, quando as taxas de desmatamento diminuíram 72% nesse bioma.

Em razão desses resultados, o Brasil tornou-se o maior beneficiário individual de recursos do REDD+. Recebeu, entre 2008 e 2018, US$ 1,2 bilhão comprometidos por Noruega, Alemanha e Petrobras no Fundo Amazônia – um programa especial criado pelo governo federal e gerido pelo BNDES para a captação de fundos de REDD+, contratação e monitoramento dos projetos e ações apoiadas. Porém, apenas US$ 394 milhões desses recursos foram efetivamente desembolsados até abril de 2018 para os projetos aprovados, apontou o estudo.

“Constatamos, com base nas entrevistas feitas durante a pesquisa, que essa lacuna entre o pagamento dos doadores do Fundo Amazônia e o desembolso nos projetos se deve à baixa capacidade de execução dos fundos pelo BNDES e à baixa capacidade técnica dos agentes governamentais responsáveis por implementá-los”, disse Pinsky.

Procurado pela reportagem, o BNDES respondeu que “o valor desembolsado aos projetos, em que pese ser um indicador relevante, talvez não seja o mais adequado para a análise da eficácia do Fundo Amazônia, já que as iniciativas apoiadas pelo fundo são de natureza plurianual. Nesses projetos, como em todos os outros apoiados pelo BNDES, os desembolsos são realizados em tranches [divisão de contratos], conforme a comprovação de uso das parcelas anteriores”, disse a instituição em nota.

Segundo o BNDES, atualmente, o Fundo Amazônia tem R$ 1,9 bilhão contratados, para apoio a 103 projetos. Desse valor, R$ 1,1 bilhão foram efetivamente desembolsados. “É importante ressaltar ainda que, considerado o pipeline do fundo — isto é, incluindo também projetos já apresentados ao BNDES e que estão em diferentes estágios de análise para eventual contratação —, os valores já contratados mais os novos pedidos de apoio a projetos se aproximam dos recursos disponíveis, mesmo o Fundo Amazônia sendo o mecanismo de REDD+ que mais captou recursos no mundo”, afirmou o BNDES.

O banco pondera na nota que “a gestão é um campo continuamente passível de aprimoramentos. Nesse sentido, no que diz respeito ao BNDES, as conclusões e recomendações do estudo serão devidamente consideradas com o objetivo de aperfeiçoar, no que couber, as práticas e os procedimentos do Fundo Amazônia”.

Atraso na execução

Segundo Pinsky, o Brasil adotou uma abordagem nacional para implementar o REDD+ baseada em uma estrutura de governança participativa em vários níveis. No topo da estrutura há instituições e órgãos de nível nacional, incluindo um comitê, uma secretaria executiva e conselhos consultivos.

O BNDES, por sua vez, é o agente intermediário dos fundos de REDD+ recebidos de doadores por redução de emissões por meio do Fundo Amazônia, tem total autonomia para aprovar ou não projetos e faz os desembolsos por meio de uma estrutura de governança independente. Já a implementação dos projetos é feita por meio de agentes locais, como governos estaduais e municipais e organizações do terceiro setor.

Tanto o sistema de governo nacional para a política florestal quanto o Fundo Amazônia têm processos de monitoramento, sendo que o primeiro é focado em monitorar, relatar e verificar os resultados na redução de emissões oriundas do desmatamento em nível nacional e, o segundo, se concentra na medição dos resultados da implementação de atividades de REDD+ no nível local. Nenhum deles, porém, tem mecanismos formais de revisão por pares, por exemplo, que permitam avaliar quais projetos foram bem-sucedidos na implementação e poderiam ser escalonados para outras regiões do país.

“Apesar de o REDD+ ser um mecanismo que permite aos países apoiados ter grande liberdade na escolha dos projetos apoiados, observamos que ainda não há uma governança experimentalista por parte das instituições nacionais, subnacionais e pelos agentes locais no Brasil. Isso possibilitaria melhorar a implementação dos projetos de forma que possam ter impactos na política ambiental do país”, disse Pinsky.

Os pesquisadores verificaram que há atrasos consideráveis em grande parte dos projetos em andamento executados especialmente por entidades em nível nacional, governos estaduais e municipais que integram a carteira de investimentos do Fundo Amazônia. Por outro lado, projetos executados por organizações da sociedade civil apresentam maior capacidade de execução, segundo Pinsky.

“Os projetos dos governos federal, estadual e municipal são os que estão mais atrasados e apresentam maior dificuldade de implementação”, disse.

Na avaliação de Kruglianskas, o modelo de governança do REDD+ pelo Brasil ressente-se de um sistema de aprendizagem efetivo, em que as entidades responsáveis pela implementação das atividades possam aprender e compartilhar experiências sobre o que deu certo ou não na prática.

“Mesmo que as abordagens de implementação dos projetos e programas sejam ligadas aos contextos locais, há uma grande riqueza potencial relacionada a experimentos em andamento e aos já implementados que poderiam ser escalonados, bem como lições aprendidas que não estão sendo registradas e compartilhadas de maneira efetiva pela ausência de arranjos institucionais que poderiam ser coordenados, por exemplo, pelo Ministério do Meio Ambiente e pelo BNDES”, disse o professor da FEA-USP.

O artigo Experimentalist governance in climate finance: the case of REDD+ in Brazil (DOI: 10.1080/14693062.2019.1571474), de Vanessa C. Pinsky, Isak Kruglianskas e David G. Victor, pode ser lido na revista Climate Policy em www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/14693062.2019.1571474?journalCode=tcpo20.