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Aspectos Concorrenciais da Educação Superior no Brasil

Publicado em 11 dezembro 2018

Por Alexsandro Lopes Lima|Daniel Barbosa Nunes

A história do ensino superior privado no Brasil, inaugurado em 1891com a República, pode ser compreendida como o resultado de escolhas políticas e ideológicas, uma realidade juridicamente construída pelo legislador e pelo Executivo nacionais.

O gérmen da educação superior no Brasil pode ser identificado no Colégio dos Jesuítas, na Bahia de 1572, ordem religiosa que foi expulsa do país em 1759 (BARREYRO, 2008). Até o ano de 1808, quando da transferência da corte portuguesa para o Brasil, o ensino superior passa a se desvincular das ordens religiosas e do domínio da igreja. Aqui é possível vislumbramos um processo histórico de retirada do monopólio educacional do Estado que pode ser compreendido, primariamente, como um mecanismo de viabilização da pluralidade de opinião. Já no Império é possível vislumbramos uma tendência, por parte de políticos liberais, em prol de uma educação laica e com liberdade de pensamento.

Neste processo de descentralização, coube ao Estatuto das Universidades Brasileiras, instituído pelo Decreto nº 19.851, de 11 de abril de 1931, a primeira normatização organizadora destas instituições. No que se segue a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961.

Em 1933, o percentual de matrículas na educação superior privada já era de 43,7% e o número de estabelecimentos, mesmo que possivelmente de pequeno porte, já eram

maioria, compreendendo 64,4% do total2. Já em 2017, o percentual de matrículas em cursos de graduação na rede pública foi de 75,3%, enquanto as instituições de educação superior (IES)3 privadas alcançaram o percentual de 87,9%4.

Essa expansão deve ser encarada não como um processo natural, mas como fruto de escolhas políticashistoricamente determinadas. Refere-se aqui ao papel essencial desempenhado por novas fontes de financiamento do ensino superior, especialmente o Programa Universidade para Todos (ProUni) e o Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies) nas décadas de 2000 e 20105.

Como visto, um dos objetivos primários ao se instituir a educação privada no Brasil foi possibilitar uma pluralidade de pensamento, mitigando o monopólio estatal da instrução. Neste sentido, a criação de um mercado competitivo para a educação viabilizaria aprimorar a produção do conhecimentoao mesmo tempo em que supriria adequadamente a elevação da demanda pelo ensino superior.

Se por um lado podemos afirmar que o ensino superior privado falhou quanto à prestação de um ensino pautado no tradicional tripé do ensino-pesquisa-extensão, votando-se exclusivamente para o ensino (Corbucciet al, 2016), resta aqui consideramos até que ponto esse mesmo ensino superior privado consegue democratizar o acesso, em especial aos estudantes de baixa renda, analisando as implicações concorrenciais desse mercado.

O presente artigo visa apresentarem que medida o mercado da educação superior privadano Brasil encontra-se concentrado ou sujeita-se a práticas anticompetitivas. Para tal recorre-se à atuação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiçaque exerce, em todo o Território nacional, as atribuições dadas pela Lei nº 12.529/2011, a qual estrutura o Sistema

Brasileiro de Defesa da Concorrência e dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica.

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) é o órgão do Poder Executivo responsável por garantir um sistema livre concorrência no Brasil, investigando e decidindo, em última instância, e também promovendo para a construção de uma cultura da livre concorrência no país.

Para fins de análise do impacto concorrencial dos atos de concentração no mercado de prestação de serviços de ensino superior, o Cade segmenta este mercado de acordo com a natureza do serviço, se presencial ou a distância, e quanto ao nível, se de graduação ou pós-graduação. Como se vê, importa não apenas o resultado do serviço, qual seja, a prestação de ensino superior, como também o meio pelo qual este serviço é prestado.

Além da segmentação e mercado, é imperioso traçarmos os conceitos que estruturam as análises do Cade quanto ao e o mercado de educação superior no Brasil. São exemplos de conceitos utilizados e a seguir detalhados, as noções de mercado relevante, posição dominante e barreira à entrada de novos concorrentes no mercado.

Ao definir a noção de mercado relevante o Cade toma como parâmetros duas grandes de dimensões, uma relacionada ao produto ofertado em dado mercado e outra relacionado ao aspecto geográfico.

Com relação ao conceito de mercado relevante tomando-se como parâmetro de análise o produto, o Cade tem recentemente segregado em mercados distintos a prestação do serviço de ensino superior privado em cursos presenciais e ensino a distância (EAD), graduação versuspós-graduação, e estas em stricto sensu e lato sensu.

Neste processo de definição de mercado relevante as instituições de ensino superior (IES) públicas não são contempladas, uma vez que, para a autarquia, congregam diferenças substanciais em relação ao setor privado. Sob a ótima da oferta: o

direcionamento acadêmico das IES públicas em contraposição a uma demanda voltada ao mercado de trabalho do setor de ensino privado; docentes em tempo integral e maior concorrência para a entrada nas IES públicas. Em relação à demanda o Cade também identifica uma diferença de público: IES privadas têm um público jovem predominantemente das classes C e D, os quais trabalham durante o dia e estudam à noite; enquanto estudantes das IES públicas são originários, em sua maioria, das classes alta e média-alta6.

Além da ótica do produto, o Cade também avalia a importância do mercado relevante a nível geográfico. Seria importante a análise municipal, estadual ou por região? Em relação aos cursos de graduação presenciais o âmbito municipal é tomado como parâmetro para a delimitação do mercado relevante. Em relação aos cursos de graduação a distancia tem prevalecido a noção de mercado relevante geográfico como sendo de alcance nacional7.

Importante destacar que no caso de educação a distância o aspecto geográfico também não tem sido desprezado, conforme se pode depreender do entendimento da então conselheira Ana Frazão8, professora da Universidade de Brasília. No caso da fusão dos grupos Anhanguera e Kroton, não apenas a dimensão nacional, mas também a local, passaram a ser consideradas nos julgamentos dos impactos de mercado. Os requisitos para tanto foram: i) necessidade de aulas presenciais; ii) avaliação e regulação dos pólos EAD; iii) demanda concentrada nos pólos municipais, onde localizam-se os pólos presenciais; iv) pólos presenciais são também ponto de acesso para alunos que não possuem o dispositivos de acesso à internet.

Segundo o parágrafo 2°, art. 36, da Lei n° 12.529, de 2011, responsável por estruturar o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC); a posição dominante é presumida sempre que uma empresa ou grupo de empresas for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as condições de mercado ou quando controlar 20% ou mais do mercado relevante, podendo este percentual ser alterado pelo Cade para setores específicos da economia.

No caso das empresas de educação, a relevância que exercem no mercado é calculada através da divisão entre o numero de matrículas em dada instituição e o total de matrículas do mercado relevante, caracterizado no tópico anterior. Em relação ao percentual de controle presente na lei, de 20%, alguns conselheiros do Cade já dotaram percentuais superiores de participação de mercado, como 35% em 20119 e 30% em 201310.

Com o aumento desses atos de concentração, 80% deles ocorridos entre os anos de 2008 e 201311, elevaram-se também as barreiras para que novas empresas concorrentes pudessem ingressar no mercado de educação superior, devido ao poder exercido pelas empresas consolidadas e que passaram a concentrar poder econômico.

Como vimos, o Brasil optou por um modelo de ensino superior que transfere para o setor privado parcela da demanda pelo serviço. Nessa tentativa de evitar que o direito à educação se transformasse num monopólio estatal, o próprio estado também deverá atuar no sentido de evitar que o direito à educação passe pelo processo oposto, qual seja, concentre-se demasiadamente em grandes grupos empresariais.

BARREYRO, Gladys Beatriz. Mapa do Ensino Superior Privado. Série documental relatos de pesquisa. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2008.

BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Atos de Concentração no Mercado de Prestação de Serviços de Ensino Superior. Departamento de Estudos Econômicos – Cade, Brasília, 2016.

Corbucci, P.R; Kubota, L.C; & Meira, A.P.B. Evolução da educação superior privada no Brasil: da reforma universitária de 1968 à década de 2010. Revista Radar, n. 46, agosto 2016.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO TEIXEIRA (INEP). Censo da Educação Superior. Notas Estatísticas 2017. Brasília: Inep, 2018. Disponível em: http://download.inep.gov.br/educacao_superior/censo_superior/documentos/2018/censo_da_educacao_superior_2017-notas_estatisticas2.pdf. Acesso em 10/11/2018.

SAMPAIO, Helena. O ensino superior no Brasil: o setor privado. São Paulo: Hucitec, Fapesp, 2000.