Notícia

Jota

A falta de deliberação de hoje é a confusão de amanhã

Publicado em 31 janeiro 2021

Por Bruno da Cunha de Oliveira

Como a tramitação das Emendas Constitucionais 35 e 76 colocaram em risco o uso do voto secreto no Legislativo

Aprovada pelo Senado Federal e pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados, a Proposta de Emenda à Constituição nº 610/98 ficou mais de dois anos parada antes de ir a plenário.

A PEC reformava o art. 53 da Constituição e teve seu texto final definido pela Câmara dos Deputados no dia da votação do primeiro turno: entre as demais alterações, a resolução de prisão em flagrante de parlamentar por crime inafiançável, que era decidida por meio de voto secreto, deixaria de ter modalidade de votação constitucionalmente definida.

Não encontramos nos Diários da Câmara qualquer discussão dos deputados sobre os impactos dessa mudança. O mais próximo que encontramos é declaração do deputado Inocêncio Oliveira (PFL-PE), que elogiou em abstrato o voto aberto, sem explicar porque esse seria benéfico no caso de resolução de prisão nem se a mera retirada da determinação de voto secreto implicaria necessariamente a abertura da votação, já que os regimentos internos das casas legislativas previam – e até hoje preveem – o uso do voto secreto nesse procedimento (RISF, art. 292; RICD, art. 251, I, b e IV). Quando a PEC retornou ao Senado, igualmente não se tratou do assunto.

Ausente maior deliberação sobre tal trecho da emenda, essa voltou ao centro das atenções quando o senador Delcídio do Amaral foi preso. O plenário do Senado teve de resolver se a prisão seria mantida ou não e isso levou a questionamento sobre a modalidade de votação que teria de ser adotada.

O presidente Renan Calheiros decidiu que a EC 35/01 não teria tornado a votação ostensiva, mas sim meramente desconstitucionalizado a questão, levando à aplicação do RISF.

Em prol da colegialidade, no entanto, Calheiros recorreu, de ofício, de sua própria decisão, levando-a ao Plenário, que, por 52 votos a 20 decidiu em favor da tese de que, no silêncio da constituição sobre a modalidade de votação de um dado procedimento, prevaleceria o princípio da publicidade.

Esse precedente foi seguido quando o Senado teve de decidir sobre a imposição de medidas cautelares sobre o senador Aécio Neves, mas, de acordo com o RISF, decisões de questão de ordem anteriores só tem força obrigatória quando incorporados ao regimento (RISF, art. 406).

Nesse sentido, há insegurança sobre a modalidade de votação a ser adotada em casos futuros, em especial enquanto os regimentos permanecerem estabelecendo voto secreto, em contrariedade às práticas. O Supremo Tribunal Federal (STF) também não contribui para a definição desse quadro, já que as decisões já proferidas sobre o assunto (MS 33.908 e MS 35.265) tratam-se de decisões monocráticas nunca referendadas pelo Pleno da Corte.

A EC 76 de 2013

Antes da EC 35/01 ser aprovada já estavam sendo apresentadas PECs que alteravam a normatização da modalidade de votação de outros procedimentos previstos pela Constituição. Entre as diferentes possibilidades avaliadas pela comissão especial destinada a unificar as propostas, ganhou o projeto de completa abolição do uso do voto secreto pelo Legislativo brasileiro.

Para isso, seria acrescentado parágrafo único ao art. 47 da Constituição proibindo o voto secreto tanto no Congresso Nacional quanto no Legislativo dos demais entes federativos e seriam retiradas as menções a votação secreta dos arts. 52, 55 e 66.

Fosse o projeto aprovado, deixariam de ser secretas a aprovação pelo Senado de autoridades como ministros das Cortes Superiores, bem como a exoneração do PGR, a decisão sobre perda de mandato parlamentar e a apreciação de vetos.

Em resposta ao Escândalo dos Sanguessugas, a PEC 349/01 foi aprovada em primeiro turno. Quase sete anos depois, diante do escândalo causado pela “não-cassação do deputado presidiário”, o projeto foi aprovado em segundo turno e enviado ao Senado Federal.

Enquanto a Câmara aprovou o projeto sem ressalvas, a proposta não foi tão bem recebida no Senado. Iniciou-se então manobra para reduzir a abrangência do projeto.

O Regimento Interno do Senado Federal estabelece que propostas de emenda à Constituição devem ser votadas por meio do voto ostensivo, que pode adotar dois processos: nominal e simbólico (RISF, art. 292, I). No primeiro caso, os parlamentares votam individualmente, em nome próprio.

No segundo, é permitido que o voto dos líderes partidários represente seus liderados, o que pode ser utilizado para silenciar dissidências internas aos partidos (RISF, art. 293, II). Os senadores podem requerer verificação de quórum e obrigar a realização de votação nominal no lugar de simbólica (RISF, art. 293, III e IV), mas só é válido um pedido de verificação por hora (RISF, art. 293, V) – limitação essa que pode ser utilizada para definir em quais votações será permitida votação nominal.

No segundo turno de votação foram apresentados pedidos de destaque das alterações aos artigos 66, 47 e 52, nessa ordem. Se todos fossem aprovados, restaria no texto principal somente a mudança já aprovada pelos senadores em discussão anterior, referente a perda de mandato.

Ao votar nessa ordem, pôde-se controlar em qual votação seria utilizada a votação nominal – os próprios opositores do projeto requereram a verificação de quórum após a votação do destaque do art. 66, impedindo, com isso, que se fizesse tal requerimento na votação dos demais artigos.

Por meio dessa estratégia, pretendiam permitir a abertura da apreciação de vetos para barrar a proibição do voto secreto (art. 47) e a retirada da menção ao voto secreto dos procedimentos privativo do Senado (art. 52). Tendo o apoio dos líderes partidários, os destaques passaram. Ao votar o mérito, esses artigos receberam votos favoráveis da maioria dos senadores, mas não alcançaram os três quintos necessários para aprovar emenda à constituição.

Restou no texto aprovado, portanto, somente a retirada da determinação de votação secreta dos arts. 55 e 66 da Constituição. Durante a votação, entretanto, pouco se discutiu sobre as consequências dessa limitação à emenda. Depois da aprovação é que se pediu esclarecimento sobre o texto: a modalidade de votação passou a ser ostensiva ou meramente foi desconstitucionalizada?

A presidência respondeu que tais procedimentos passaram a ser abertos, o que faz sentido no caso da apreciação de vetos, já que no RCCN não há previsão de voto secreto para tal, mas o RICD e o RISF o previam para a decisão sobre perda de mandato parlamentar.

Após a aprovação da emenda, a Câmara alterou o regimento para tornar esse procedimento ostensivo (RICD, arts. 188, § 2º, V, e 240, § 1º), mas o Senado não fez o mesmo (art. 291, I, b). Sem a proibição constitucional de votação secreta que seria acrescentada ao art. 47, o texto da EC 76/13 parece discordar da avaliação do presidente. Na prática, ambas as casas passaram a votar ostensivamente as perdas de mandato – no caso do Senado Federal, em contradição com seu regimento.

O voto secreto nas eleições da Mesa Diretora

A Constituição não estabelece modalidade de votação específica para as eleições da Mesa Diretora de cada Casa Legislativa (art. 57, § 4º), mas os regimentos estabelecem: votação secreta (RISF, arts. 60 e 291, II; RICD, art. 7 c/ art. 188, III). Enquanto não houver definição sobre a modalidade de votação em caso do silêncio da constituição, diante de como as ECs 35 e 76 são aplicadas, existe o risco de os regimentos serem ignorados em prol da publicidade.

Há quem veja positivamente uma mudança como essa, mas o risco posto pela possibilidade de grupos políticos escolherem casuisticamente quando aplicar o regimento e quando adotar a publicidade é evidente. Houvesse ocorrido maior deliberação sobre o assunto na origem, não teríamos esse problema atualmente.

Quando houve pela primeira vez questionamento sobre a modalidade de votação nas eleições, não houve resposta definitiva. Nem o Congresso alterou seus regimentos nem o STF tratou sobre a questão. Atualmente, a decisão que define o assunto é mera decisão monocrática proferida pelo ministro Dias Toffoli (SS 5.272), nunca referendada.

A depender do ministro que receber o encargo de decidir sobre a questão, a decisão pode ser diferente, como foi quando Marco Aurélio tratou do assunto (MS 36.169). Nesse contexto, a segurança das regras do jogo democrático está permanentemente em risco, e assim permanecerá enquanto nem o Legislativo nem o Judiciário efetivamente deliberarem.

O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:

Bruno da Cunha de Oliveira – Estagiário na FGV Direito SP – assistente acadêmico do profº Daniel Wang. Bacharelando em Direito pela Universidade de São Paulo. Realizou pesquisa sobre o uso do voto secreto no Legislativo brasileiro com apoio da FAPESP (Processo 19/16316-3).