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A CPI da Covid e a produção da verdade sobre a crise

Publicado em 07 maio 2021

Por Frederico de Almeida

Principal saída institucional para a crise, que se espera da CPI da Covid, é o impeachment de Bolsonaro

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)[1] fazem parte do conjunto de mecanismos constitucionais de controles recíprocos entre os poderes republicanos. Do ponto de vista de sua finalidade, compõem os recursos do Poder Legislativo no exercício de sua atribuição de fiscalização dos demais poderes. Do ponto de vista de seu método, dotam o parlamento e os políticos profissionais de “poderes próprios das autoridades judiciais” (art. 58 da Constituição), o que inclui a aplicação subsidiária do Código de Processo Penal, além das disposições dos regimentos das casas legislativas e da Lei nº 1.579/1952, que regula o funcionamento das CPI.

Além disso, é comum que o próprio Poder Judiciário seja chamado a decidir sobre a legalidade do funcionamento de uma CPI, de seus procedimentos de instauração e apuração, o que aumenta a complexidade das relações entre poderes[2] – ainda mais em momentos críticos, como é o caso da CPI da Covid, instalada no Senado após decisão do Supremo Tribunal Federal (STF).

Como recurso para o exercício das funções fiscalizatórias, na dinâmica de um parlamento de representação proporcional e com seus próprios mecanismos de controles recíprocos internos, as CPIs são também associadas aos direitos da minoria em relação aos interesses da maioria parlamentar. Por isso, sua regulação legal prevê requisitos objetivos para sua instauração: requerimento de um terço dos membros da casa legislativa, para a apuração de fato determinado e por prazo certo.

Embora seja compreensível que, como político profissional, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, tenha lamentado o que considera um momento “inoportuno” para a instalação de uma CPI sobre a COVID, a decisão monocrática do ministro do STF Luís Roberto Barroso, depois confirmada pelo plenário da corte, se baseou nos requisitos legais objetivos, no direito da minoria parlamentar, e na dispensa de necessidade de um juízo de conveniência política.

CPI são recorrentes na história democrática recente. Muitas delas trataram de temas socialmente relevantes, sem necessariamente estarem ligadas a crises políticas ou a tensões na relação entre os poderes, como foram os casos da CPI do Narcotráfico e da Comissão Parlamentar Mista (CPMI) da Violência contra a Mulher[3].

Algumas delas, justamente por envolverem “escândalos políticos” em torno do tema da corrupção[4], foram fundamentais para mudanças políticas significativas no período, como a que levou ao impeachment do ex-presidente Collor[5]. Outras, além disso, se articularam a procedimentos criminais policiais e judiciais de grande repercussão, em uma dinâmica de compartilhamento de informações e reforço mútuo que potencializaram seus resultados, como no caso do “Mensalão”[6] e, anos antes, da “Máfia dos Fiscais” na Prefeitura de São Paulo[7]. Há também as que tiveram resultados pouco significativos, seja por insuficiências na sua condução, seja pelas estratégias deliberadas de bloqueio, retardo ou direcionamento dos trabalhos pelos interesses parlamentares.

A CPI da COVID articula duas características das Comissões mais significativas do período democrático: trata de tema de relevância social e ao mesmo tempo tensiona a relação entre os poderes; busca apurar responsabilidades políticas e criminais do governo federal em uma situação de tensões entre Executivo, Congresso e STF e de crise nas relações federativas, em um contexto social e econômico marcado pelos impactos da pandemia. Por isso, parece pouco provável que ela tenha o destino de outras Comissões com resultados ou efeitos pouco significativos.

Como espaço de conflito de interesses e de responsabilização jurídica, de produção de discursos políticos e de provas técnicas, a CPI da COVID tem dimensões políticas e jurídicas que irão se articular conforme a conjuntura e o agravamento da crise atual. Como previu o presidente do Senado, ela pode se tornar um “palanque eleitoral”; mas justamente por explicitar conflitos centrais da política brasileira, e dotar os parlamentares de poderes coercitivos e simbólicos de investigação, ela pode ser espaço privilegiado para a expressão de dissidências e para a mobilização de recursos políticos e jurídicos contra a inércia do governo federal.

Inquérito, verdade e discurso político

Um primeiro ponto de articulação das dimensões políticas e jurídicas da CPI da COVID está na própria ideia de inquérito como “forma de pesquisa da verdade no interior da ordem jurídica”[8], cuja origem está associada à autonomização do poder político em relação aos poderes religiosos, mas também de constituição do direito como um conjunto relativamente autônomo de técnicas e discursos para a atribuição de responsabilidades e sanções e a solução de litígios. É a atividade de inquérito – como conjunto de técnicas de apuração da verdade, regulado por regras jurídicas, incluindo a aplicação da legislação processual penal por políticos eleitos – que une as dimensões políticas e jurídicas da CPI.

Os estudos brasileiros sobre o inquérito policial mostram que esse procedimento administrativo, com funções judiciais mas realizado por órgão executivo (a Polícia Civil, legalmente denominada polícia judiciária), assume caráter inquisitorial, fazendo confluir acusação e produção da verdade e permitindo um amplo espaço de discricionariedade das autoridades policiais na sua condução. Assim, a regulação jurídica do inquérito policial, permeada por culturas organizacionais com fortes componentes autoritários e hierárquicos, não é suficiente para garantir o princípio do contraditório na produção da verdade jurídica, caracterizada então como uma verdade policial legitimada pelos ritos e linguagem jurídicos, mesmo quando construída a partir de práticas à margem da lei, como a tortura e a corrupção policial[9].

Como instância de produção de verdade jurídica frouxamente regulada pelo direito, o inquérito promovido pelo parlamento tem ainda mais ressaltadas suas características de discricionariedade e acusação políticas. O receio de que a CPI se torne um “palanque eleitoral” vem especialmente do fato de que a construção da verdade jurídica sobre a crise da COVID será também a construção de uma verdade política, num espaço consagrado de enunciação do discurso político.

O discurso político pode ser entendido como tentativa de fixação provisória – portanto, arbitrária, sujeita aos próprios jogos do poder – de sentidos em um contexto de disputas[10]. Por isso, é tão central para o resultado da CPI o papel do senador Renan Calheiros como relator da verdade jurídica e política construída nos embates parlamentares e do Congresso com o Executivo, em meio aos quais é conhecida sua capacidade de liderança e negociação políticas.

Crise política e saídas institucionais

Do ponto de vista de sua finalidade, a mobilização da CPI como instância de mediação do conflito entre os poderes e de construção de uma verdade sobre a crise pode ser o espaço de construção também de uma saída institucional para ela. Tem sido recorrente entre analistas políticos a percepção de que o governo Bolsonaro enfrenta sua mais séria crise e que, nessa situação, o presidente estaria mais acuado e frágil em sua sustentação política do que antes; os analistas, porém, também destacam a existência de obstáculos à remoção de Bolsonaro da presidência, vindas especialmente dos militares, do “centrão”, do retorno de Lula ao jogo político, da proximidade das eleições, e do fato de que, com o agravamento da crise, poucas lideranças estariam dispostas a compor um futuro governo de coalizão sobre o qual recairá a expectativa de reversão dos profundos danos causados pela tragédia bolsonarista[11].

A principal saída institucional para a crise, que se espera da CPI da COVID, é o impeachment de Bolsonaro. A literatura mostra que o impeachment tem sido uma solução frequente de crises políticas, mas que só se configura quando há certo arranjo entre diferentes variáveis, incluindo a perda de apoio parlamentar e a existência de protestos de rua[12].

Na ausência de protestos de rua – atribuível, em grande parte, aos próprios riscos sanitários da pandemia – a CPI pode ser o espaço para a exposição de acusações que reforcem o sentimento de “escândalo” e afete o apoio popular ao presidente e suas políticas.

Mas a Comissão pode ser o espaço para a incidência de outra variável, também indicada pela literatura como importante para se entender o impeachment como saída institucional de uma crise: os das interações entre atores, instituições e organizações que permitam aos protagonistas políticos vislumbrarem seu reposicionamento político na mudança de governo, em um contexto de alta incerteza e dificuldades de articulação das lideranças partidárias[13]. Não é descabido especular que a piora dos quadros social, econômico e sanitário levem as forças políticas representadas na CPI da COVID a reverem estrategicamente seus posicionamentos no conflito político, remodelando seus discursos públicos conforme a verdade sobre a crise e suas responsabilidades seja construída na mobilização política de fatos, provas e narrativas. O ritual formalista, retórico, público e relativamente cadenciado dos trabalhos da Comissão favorece essa articulação espaço-temporal de uma solução para a crise.

Crise da democracia, verdade e transição

O reposicionamento estratégico das forças políticas, em um momento de transição de governos, nos leva a uma outra problemática de fundo que ronda os trabalhos da CPI. Os estudos de ciência política que observaram o fim de regimes ditatoriais e a emergência de democracias competitivas no fim dos anos 1970 demonstraram que as características do processo de transição explicam os regimes democráticos nascentes, especialmente no que se refere às relações entre elites do velho e do novo regime, e as relações entre civis e militares.

De acordo com esses estudos, transições iniciadas pelo colapso do regime (decorrentes de crises econômicas e políticas) deixaram suas elites em posições mais vulneráveis às forças políticas de oposição, reduziram as possibilidades de composições e permitiram o desenvolvimento de processos de responsabilização política e criminal por violações de direitos humanos; por outro lado, transições controladas pelo próprio regime permitiram um melhor posicionamento de suas elites civis e militares, dotando o novo regime de menores capacidades de controle civil sobre o poder militar, e reduzindo do escopo das possibilidades de justiça de transição, como foi o caso do Brasil[14].

Mais do que um mero problema de alternância na presidência da República, há várias razões para aceitarmos os diagnósticos, ainda que provisórios, sobre o caráter mais profundo da crise política atual, e a entendermos como uma crise da democracia – se não em sentidos sociais e políticos mais amplos da ideia de democracia, ao menos como uma crise dos mecanismos institucionais do regime em termos de suas expectativas normativas ou funcionais de representação, tomada de decisão e accountability[15]. De qualquer forma, se há dificuldade em se mensurar a profundidade da crise, tanto mais haverá em se falar em transição e redemocratização, nos termos do debate dos anos 1970 e 80, por mais autoritário e pouco democrático que o período atual pareça aos nossos olhos.

Nesse sentido, a CPI da COVID pode frustrar expectativas de uma refundação democrática, com produção de verdade e justiça de transição sobre os efeitos e as responsabilidades da ascensão de Bolsonaro à presidência da República e na gestão de uma pandemia que levou à morte de mais 400.000 pessoas. Se a Comissão se constituir efetivamente como um espaço de construção de saídas institucionais para a crise, baseada na revelação de uma verdade jurídica e política a partir da liderança de Renan Calheiros e na (re)articulação das forças parlamentares, é bastante provável que seja mais uma transição negociada, de cima pra baixo. Deverá ter escopo restritivo na atribuição de responsabilidades e escopo ampliado nas possibilidades de composições políticas e incorporação das defecções do apoio ao atual governo.

Apontam nesse sentido os esforços dos ex-ministros da Saúde Mandetta e Teich em se livrarem de responsabilidades e acusarem Bolsonaro, e a tentativa explícita de se fazer de Pazuello bode expiatório da crise sanitária, ao mesmo tempo em que se preserva as Forças Armadas como instituição. E há, ainda, a possibilidade de que a saída institucional surgida ao final da CPI seja simplesmente a de deixar o governo e o país sangrarem até, pelo menos, 2022.

[1] Este artigo desenvolve argumentos apresentados de maneira bastante sintética em texto explicativo que produzi para as redes sociais da Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Ciências Sociais: Frederico de Almeida, “CPI e crise política”, Facebook, Associação Nacional de Pesquisa e Pós-graduação em Ciências Sociais (blog), 16 de abril de 2021, https://www.facebook.com/anpocs/posts/3956285017826175.

[2] Eduardo Meira Zauli, “Judicialização da política, poder judiciário e comissões parlamentares de inquérito no Brasil”, Revista de Sociologia e Política 19, no 40 (outubro de 2011): 195–209, https://doi.org/10.1590/S0104-44782011000300014.

[3] Jacqueline Sinhoretto e Angelina Peralva, “Violência e Redes – Novas leituras do Relatório da CPI do Narcotráfico” (Paper, 41oEncontro Anual da ANPOCS, Caxambu, 2017), https://www.anpocs.com/index.php/papers-40-encontro-2/gt-30/gt35-9/10928-violencia-e-redes-novas-leituras-do-relatorio-da-cpi-do-narcotrafico/file; Jacqueline Sinhoretto, “État, marchés et crime?: une étude sur la Commission parlementaire d’enquête sur le narcotrafic au Brésil”, L’Ordinaire des Amériques, no 216 (2014), https://doi.org/10.4000/orda.1234; Márcio Bonesso, “Economia das drogas e políticas de segurança no Triângulo Mineiro: o controle do crime entre mercados do atacado e do varejo”, Revista Brasileira de Segurança Pública 14, no 2 (2020): 82–99.

[4] Roberto Grün, “Escândalos, tsunamis e marolas: apontamentos e desapontamentos sobre um traço recorrente da atualidade”, Revista Brasileira de Ciências Sociais 26, no 77 (2011): 151–74; Flávia Schilling, “O estado do mal-estar: corrupção e violência”, São Paulo em Perspectiva 13, no 3 (setembro de 1999): 47–55, https://doi.org/10.1590/S0102-88391999000300007.

[5] Danilo Enrico Martuscelli, “O PT e o impeachment de Collor”, Opinião Pública 16, no 2 (novembro de 2010): 542–68, https://doi.org/10.1590/S0104-62762010000200010; Brasilio Sallum Jr., “O impeachment do Presidente Collor: a literatura e o processo”, Lua Nova, no 82 (2011): 163–200.

[6] Roberto Grün, “A dominação financeira no Brasil contemporâneo”, Tempo 25, no 1 (2013): 179–213; Roberto Grün, “Financeirização de esquerda? Frutos inesperados no Brasil do século XXI”, Tempo Social 21, no 2 (2009): 153–84, https://doi.org/10.1590/S0103-20702009000200008.

[7] Rogério Bastos Arantes, Ministério Público e política no Brasil (São Paulo: Educ; Sumaré; FAPESP, 2002); Rogério B. Arantes, “O Ministério Público e a corrupção política em São Paulo”, in Justiça e Cidadania No Brasil., org. Maria Tereza Sadek et al. (Rio de Janeiro: Edelstein Center for Social Research, The SciELO [distributor, 2009), 23–116, http://books.scielo.org/id/rrwrz.

[8] Michel Foucault, A verdade e as formas jurídicas, 3a (Rio de Janeiro: NAU Editora, 2002), 12.

[9] Ver, entre outros, Michel Misse, “O papel do inquérito policial no processo de incriminação no Brasil: algumas reflexões a partir de uma pesquisa”, Revista Sociedade e Estado 26, no 1 (2011): 15–27; Roberto Kant de Lima, “Direitos civis e Direitos Humanos: uma tradição judiciária pré-republicana?”, São Paulo em Perspectiva 18, no 1 (março de 2004): 49–59, https://doi.org/10.1590/S0102-88392004000100007; Maria Gorete Marques de Jesus, “Verdade policial como verdade jurídica: narrativas do tráfico de drogas no sistema de justiça”, Revista Brasileira de Ciências Sociais 35, no 102 (2020): e3510210, https://doi.org/10.1590/3510210/2020; Joana Domingues Vargas e Juliana Neves Lopes Rodrigues, “Controle e Cerimônia: o inquérito policial em um sistema de justiça criminal frouxamente ajustado”, Revista Sociedade e Estado 26, no 1 (2011): 77–96; Michel Misse, “Trocas ilícitas e mercadorias políticas: para uma interpretação de trocas ilícitas e moralmente reprováveis cuja persistência e abrangência no Brasil nos causam incômodos também teóricos”, Anuário Antropológico 35, no 2 (2010): 89–107, https://doi.org/10.4000/aa.916.

[10] Céli Regina Jardim Pinto, “Elementos Para Uma Análise Do Discurso Político”, Barbarói, no 24 (2006): 78–109, https://doi.org/10.17058/barbaroi.v0i0.821.

[11] Eduardo Maretti, “STF entra no arranjo político contra Bolsonaro, cada vez mais acuado”, Rede Brasil Atual, 10 de abril de 2021, https://www.redebrasilatual.com.br/politica/2021/04/stf-cpi-covid-bolsonaro-acuado/; UOL, “CPI da Covid pode desgastar governo mas não deve levar a impeachment de Bolsonaro, diz cientista político da USP”, UOL Política, 27 de abril de 2021, https://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/rfi/2021/04/27/cpi-da-covid-pode-desgastar-governo-mas-nao-deve-levar-a-impeachment-de-bolsonaro-diz-cientista-politico-da-usp.htm; Celso Rocha Barros, “Não há mais governo, e ninguém se dispõe a derrubar quem já desistiu de governar”, Folha de S.Paulo, 2 de maio de 2021, https://www1.folha.uol.com.br/colunas/celso-rocha-de-barros/2021/05/nao-ha-mais-governo-e-ninguem-se-dispoe-a-derrubar-quem-ja-desistiu-de-governar.shtml.

[12] Aníbal Pérez-Liñán, “Impeachment or Backsliding? Threats to Democracy in the Twenty-First Century”, Revista Brasileira de Ciências Sociais 33, no 98 (2018): 1–15, https://doi.org/10.1590/339801/2018; Kathryn Hochstetler, “Repensando o presidencialismo: contestações e quedas de presidentes na América do Sul”, Lua Nova, no 72 (2007): 09–46, https://doi.org/10.1590/S0102-64452007000300002.

[13] Felipe Nunes e Carlos Ranulfo Melo, “Impeachment, political crisis and democracy in Brazil”, Revista de Ciencia Política 37, no 2 (2017): 281–304; Andréa Freitas e Glauco Peres Silva, “Das manifestações de 2013 à eleição de 2018 no Brasil: buscando uma abordagem institucional”, Novos Estudos 38, no 1 (2019): 137–55.

[14] Adriano Nervo Codato, “Uma história política da transição brasileira: da ditadura militar à democracia”, Revista de Sociologia e Política, no 25 (novembro de 2005): 83–106, https://doi.org/10.1590/S0104-44782005000200008; Omar G Encarnación, “The Comparative Study of Democratization: Transition Politics in Eastern and Southern Europe”, South European Society and Politics 3, no 2 (junho de 1998): 134–41, https://doi.org/10.1080/13608740308539541; Gabriel E. Vitullo, “Transitologia, consolidologia e democracia na América Latina: uma revisão crítica”, Revista de Sociologia e Política, no 17 (novembro de 2001): 53–60, https://doi.org/10.1590/S0104-44782001000200006; Paulo Sérgio Pinheiro, “Autoritarismo e transição”, Revista USP, 1991, 45–56; Guillermo O’Donnell, “Poliaquias e a (In)Efetividade da Lei na América Latina”, Novos Estudos, no 51 (1998): 37–61.

[15] Freitas e Silva, “Das manifestações de 2013 à eleição de 2018 no Brasil: buscando uma abordagem institucional”; Nunes e Melo, “Impeachment, political crisis and democracy in Brazil”; Leonardo Avritzer, Impasses da democracia no Brasil, 3o ed (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2016); Leonardo Avrizter e Marjorie Marona, “A tensão entre soberania e instituições de controle na democracia brasileira”, Dados 60, no 2 (2017): 359–93, https://doi.org/10.1590/001152582017123.

Frederico de Almeida – Professor do Departamento de Ciência Política do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas, pesquisador do Centro de Estudos Internacionais e de Política Contemporânea e coordenador do PolCrim – Laboratório de Estudos de Política e Criminologia.