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Nexo Jornal

A atuação de vereadores no orçamento municipal em 4 pontos

Publicado em 11 maio 2021

O que são emendas orçamentárias? Onde esses recursos são alocados? Entenda pontos centrais desse debate

O orçamento público prioriza a implementação de políticas públicas e outras ações pelo Estado, e a complexidade do assunto varia bastante, de acordo com o volume dos recursos envolvidos, da capacidade de arrecadação do ente federativo e das obrigações contraídas por aquele ente.

Os municípios possuem capacidade de arrecadação muito menor que as da União e dos estados, mas são responsáveis pela manutenção de políticas essenciais para o funcionamento das cidades, como transporte público, limpeza urbana e manutenção de vias públicas. Com recursos limitados, a aprovação e a execução dos orçamentos municipais envolvem intensas negociações políticas, uma vez que eles determinam o que será feito com recursos públicos, e o que ficará de fora. Nesse contexto, as emendas parlamentares são um elemento muito importante para entender como opera a política entre prefeitos e vereadores no orçamento público.

1. O que são emendas orçamentárias?

Todo ano, o governo elabora o projeto de lei do orçamento do ano seguinte e o envia ao Legislativo para análise e aprovação. As regras de tramitação legislativa do orçamento são nacionais e valem para todos os entes federativos (governo federal, estados e municípios). Durante a etapa de tramitação, os parlamentares podem alterar o projeto de lei para incluir a indicação de programas ou iniciativas às quais o governo deve destinar recursos do orçamento. No final da tramitação, o orçamento aprovado fica diferente daquele projeto enviado pelo governo, pois já conta com as emendas parlamentares.

Após a avaliação de legalidade das emendas feita pela Comissão de Orçamento da Câmara, e se elas não tiverem falhas técnicas graves, sua aprovação produz pouco conflito entre os vereadores e o Executivo. Assim, todo vereador (sem distinção entre os da base do governo, independentes ou de oposição) tem a oportunidade de ter seus projetos inscritos na lei orçamentária anual, ainda que o governo possa optar por não os executar posteriormente. É na etapa de execução que as negociações entre governo e vereadores se tornam mais importantes.

Além de seguir a legislação geral, cada município pode produzir regras complementares de como liberar a execução das emendas. Os valores envolvidos dependem da realidade fiscal e das negociações entre Executivo e Legislativo em cada localidade.

2. Como as emendas são executadas?

Nos municípios, em geral, as emendas são menos regulamentadas que no nível federal, tanto em termos de prazos de tramitação, quanto em número de emendas e valor executado. Isso porque, desde 2015, as emendas parlamentares do orçamento federal são impositivas, enquanto, nos municípios, isso não ocorre.

Com isso, depois da aprovação da lei orçamentária municipal, a execução das emendas de vereadores precisa passar por uma nova instância de negociação, dessa vez diretamente com o governo. O valor total alocado por cada vereador acaba sendo fixado na forma de dotações orçamentárias, junto às demais despesas orçadas para o ano (uma vez que a emenda foi incorporada à lei, ela se torna parte de uma dotação orçamentária), mas o uso desses recursos segue procedimentos estabelecidos pela legislação local, que incluem o preenchimento de formulários e a negociação com secretários municipais que aceitem executar a emenda — mediante avaliação quanto à aderência do objeto da emenda e da área de atuação de cada secretaria, ou quanto ao custo operacional de execução daquela despesa, por exemplo.

Uma vez aprovada a execução da emenda, o governo deve prestar contas da utilização dos recursos. Se a emenda for direcionada a um projeto ou evento promovido por organização da sociedade civil, existe uma série de requisitos relativamente rígidos a serem atendidos, com base no Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (lei federal n. 13.019/2014).

Cada governo tem uma estratégia para aprovação da execução das emendas ao longo do ano. A pesquisa que temos desenvolvido no CEM-USP (Centro de Estudos da Metrópole) tem mostrado que os prefeitos de São Paulo e sua equipe política optam pela estratégia de liberação das emendas em troca da aprovação de projetos de lei de seu interesse.

3. Quais as vantagens de executar emendas parlamentares?

As emendas parlamentares representam um valor minoritário do orçamento municipal. Por exemplo, no município de São Paulo, cada vereador contou com um total de R$ 4 milhões para incluir em emendas ao orçamento de 2021 — o que, de forma agregada, corresponde a menos de 0,5% do orçamento municipal aprovado (R$ 67,9 bilhões).

Apesar do baixo valor proporcional, as emendas são interessantes para os vereadores, que usam esse instrumento para atender a demandas do seu eleitorado – o que pode ser entendido como uma das formas pelas quais eles exercem representação. Essas demandas chegam a eles por meio de uma capilarizada rede de assessores que dedicam seu cotidiano a captar problemas e intermediar sua resolução junto ao Poder Executivo. Estamos falando de atores politicamente motivados, uma vez que vereadores tendem a disputar novas eleições a cada quatro anos. Eles aproveitam o momento de inauguração de obras para tornar público que a emenda ao orçamento foi indicada por ele e sua equipe, por exemplo.

Para o governo, as emendas também podem ser interessantes para complementar dotações orçamentárias e implementar projetos que, de outro modo, não aconteceriam. Nesse caso, nossas pesquisas têm mostrado que existe uma busca ativa das secretarias em direção às emendas dos vereadores. Do ponto de vista da relação entre Executivo e Legislativo, isso é interessante, porque lança luz sobre aspectos da cooperação entre ambos e permite enxergar o Poder Executivo na diversidade de burocracias e interesses.

4. Onde esses recursos são alocados?

Ainda são poucos os estudos sobre a aplicação das emendas parlamentares municipais no Brasil. Mas nosso estudo em andamento sobre as emendas parlamentares em São Paulo, com dados de 2009 a 2016, no CEM-USP (Centro de Estudos da Metrópole), permite identificar alguns padrões alocativos nessas duas legislaturas da cidade.

Gráfico de barras mostra número de emendas parlamentares entre 2009 e 2016, com indicação das categorias 'esporte', 'festa, campeonato e eventos', 'instalação de parques e praças' e 'outras áreas' em blocos de cores

Três categorias se destacam na destinação de emendas: (1) ações e equipamentos de esporte, (2) festas e campeonatos e (3) revitalização de praças e parques. No caso da categoria “ações e equipamentos de Esporte”, os chamados Clubes da Comunidade representam 51% do total de emendas destinadas em todo o período. Trata-se de um equipamento público gerido pela Secretaria do Esporte em conjunto com um conselho administrativo e fiscal composto pelos seus associados. Esses associados ganham destaque no território e frequentemente se tornam assessores de vereadores (ou o contrário: tornaram-se associados porque são assessores), de maneira que estão em posição privilegiada para conseguir recursos para melhoria dos equipamentos. A Secretaria de Esporte recebeu 5,3% das emendas dos vereadores paulistanos de 2009 a 2016.

No caso da categoria “festas, eventos e campeonatos”, as demandas estão equilibradas entre torneios e campeonatos esportivos e aluguel de palco e estrutura para eventos e festas, cuja execução geralmente fica a cargo da Secretaria de Cultura. Nesses eventos, os vereadores que destinam as emendas costumam aparecer com destaque nos panfletos de divulgação ou subir ao palco para a abertura ou o encerramento do evento. Outras vezes, eles exercem apoio para a intermediação junto ao governo municipal para o fechamento de ruas, o contato com a Guarda Civil Metropolitana e outros itens necessários à operacionalização dos eventos. A Secretaria de Cultura recebeu 13,5% das emendas de vereadores durante o período analisado pela pesquisa.

Por sua vez, a categoria “instalação ou requalificação de parques e praças” é composta, principalmente, pela instalação de aparelhos de ginástica para terceira idade em praças, o que representa aproximadamente 40% do total de emendas dessa categoria, cuja execução geralmente fica a cargo das subprefeituras da capital paulista. A instalação desses equipamentos serve como resposta-padrão para uma diversidade de reclamações dos moradores, que vão desde o uso da praça como ponto viciado de abandono de lixo ou como lugar escuro usado para consumo de drogas, até o pedido por mais árvores e pela implementação de quadras esportivas. Essas emendas constituem soluções “prontas” para esses problemas, com trâmites de aquisição e contratação simplificados, custo conhecido e implantação relativamente rápida. As subprefeituras de São Paulo receberam 58% das emendas parlamentares no período estudado.

Telma Hoyler é doutoranda em ciência política na Universidade de São Paulo e pesquisadora junior do CEM (Centro de Estudos da Metrópole). Atualmente pesquisa a atuação territorial de vereadores na cidade de São Paulo.

Samuel Ralize de Godoy é sociólogo, mestre e doutorando em ciência política pela Universidade de São Paulo. Atua como analista de políticas públicas e gestão governamental na Prefeitura de São Paulo. No meio acadêmico, desenvolve pesquisas sobre políticas públicas urbanas, burocracias estatais e orçamento público, estando vinculado ao CEM/USP (Centro de Estudos da Metrópole).